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崔丙秀與濟源市人民政府、濟源市移民安置局、黃河勘測規劃設計有限公司、河南省人民政府移民工作領導小組辦公室、水利部小浪底水利樞紐建設管理局確認行政不作為違法并要求作為及給付移民補助款一案


河南省濟源中級人民法院
行政判決書
（2010）濟中行再字第58號
原審上訴人（一審原告）：崔丙秀，女，1932年10月22日出生。
委托代理人：楊國生，男，1947年2月24日出生。
原審被上訴人（一審被告）：濟源市人民政府。
法定代表人：何雄，副市長代市長。
委托代理人：陳世濤，河南劍光律師事務所律師。
原審被上訴人（一審被告）：濟源市移民安置局。
法定代表人：李挺，局長。
委托代理人：趙永東，該局工作人員。
委托代理人：歐勝宏，河南劍光律師事務所律師。
原審被上訴人（一審第三人）：河南省人民政府移民工作領導小組辦公室。地址：鄭州市紅專路78號。
法定代表人：王樹山，主任。
委托代理人：趙根興，該辦公室工作人員。
委托代理人：謝政武，金博大律師事務所律師。
原審被上訴人（一審第三人）：黃河勘測規劃設計有限公司。地址：鄭州市金水路109號。
原審被上訴人（一審第三人）：水利部小浪底水利樞紐建設管理局。地址：鄭州市紫荊山路68號。
原審上訴人崔丙秀因與原審被上訴人濟源市人民政府（下稱市政府）、濟源市移民安置局（下稱市移民局）、河南省人民政府移民工作領導小組辦公室（下稱省政府移民辦）、黃河勘測規劃設計有限公司（原名為黃河水利委員會勘測規劃設計研究院，下稱黃河勘測公司）、水利部小浪底水利樞紐建設管理局（下稱小浪底建管局）確認行政不作為違法并要求作為及給付移民補助款一案，因不服濟源市人民法院（2008）濟行初字第156號行政判決，向本院提出上訴。本院于2009年3月12日作出（2008）濟中行終字第134號行政判決，該判決已經發生法律效力。崔丙秀不服向本院申訴，本院于2010年7月1日作出（2010）濟中行監字第68號行政裁定，決定對本案進行再審。本院受理后，依法另行組成合議庭，公開開庭審理了本案。原審上訴人崔丙秀的委托代理人楊國生，原審被上訴人市政府的委托代理人陳世濤，原審被上訴人市移民局的委托代理人趙永東、歐勝宏，原審被上訴人省政府移民辦的委托代理人趙根興、謝政武到庭參加訴訟，原審被上訴人黃河勘測公司、小浪底建管局經本院兩次合法傳喚無正當理由未到庭參加訴訟。本案經河南省高級人民法院批復，同意延長期限60日。本案現已審理終結。

一審中，崔丙秀訴稱：1994年，黃河水利委員會勘測規劃設計研究院在對小浪底庫區移民進行實物普查登記時對其家的實物進行了勘查，形成了實物普查登記卡，并經其簽字確認，同時核定價格，形成分戶補償資金卡。市移民局在1997年發放的實物卡、資金卡是偽造之物。市政府、市移民局應當給付其1994年的實物普查登記卡和分戶補償資金卡而沒有給付，是違法的。同時，國家對移民撥付有每人6000元、每戶6000元-7500元、個人補償費增長款等移民國家補助款，可市政府、市移民局至今未給付其該幾項移民國家補助款，是違法的。故請求：1、確認市政府、市移民局不給付其1994年其與黃河水利委員會勘測規劃設計研究院確認的實物普查登記卡和分戶補償資金卡的行為違法，并要求市政府、市移民局給付其該實物普查登記卡和分戶補償資金卡；2、確認市政府、市移民局不給付其移民國家補助款的行為違法，并要求市政府、市移民局給付其移民國家補助款。
市政府一審辯稱：其不是給付移民補償款的職能部門，與本案沒有法律上的直接關系，作為本案被告不適格；從1994年至今已經14年，崔丙秀的起訴已經超過行政訴訟法規定的最長不得超過2年的訴訟時效；崔丙秀的起訴沒有明確的被告，更沒有具體的訴訟請求和事實根據，不符合起訴條件，人民法院應當不予受理。請求依法駁回崔丙秀的訴訟請求。
市移民局一審辯稱：1、其是政府職能部門，具體負責本市范圍內的移民安置工作。其已嚴格按國家有關規定對移民進行了相關補償和資金撥付，國家并沒有規定必須對移民發放實物普查登記卡和分戶補償資金卡，其不存在違法行為。2、國家并沒有對移民給付每人6000元、每戶6000元-7500元、個人補償費增長款等移民國家補助款的規定，其在該問題上也不存在違法行為。3、小浪底水庫移民實物調查于1994年進行，圍堰區移民（一期）于1997年搬遷結束，180米-275米水位線移民（二、三期）于2001年搬遷結束，移民個人補償費已于移民搬遷結束前足額兌現，本案已超過了法律規定的訴訟時效。請求駁回崔丙秀的訴訟請求。
省政府移民辦一審稱：1、其已按移民政策正確履行了行政職責，崔丙秀要求直接給付實物登記卡和分戶補償資金卡無道理。2、其單位只按國家批復的概算進行補償，不存在另外給移民每人6000元、每戶6000-7500元的補償問題。崔丙秀的第二項請求沒有法律、政策依據。綜上所述，崔丙秀的訴訟請求沒有依據，請求法庭予以駁回。
一審法院認定：在國家建設黃河小浪底水利樞紐工程過程中，水利部發布實施了《黃河小浪底水利樞紐工程移民安置實施管理辦法》[水移（1994）468號]，其中第八條第三款規定：“小浪底工程淹沒區、安置區的省市（地）、縣（市），設立移民管理機構，在各級人民政府的領導下，負責本行政區范圍內的小浪底移民安置工作。”我省據此成立了河南省人民政府移民工作領導小組辦公室，負責全省范圍內的移民安置工作。我市據此成立了濟源市移民安置局，負責全市范圍內的移民安置工作。1994年3月-7月，由黃河水利委員會勘測規劃設計研究院牽頭，省政府移民辦、焦作市移民局（當時我市屬焦作市管轄）、我市移民局以及各鄉鎮移民辦配合，集中對小浪底水庫淹沒實物現場進行了調查登記。實物登記按180米水位以下（即圍堰區，移民也稱一期移民）和庫區180米-275米水位（即庫區二、三期移民）進行。實物登記由鄉、村配合人員負責引領到戶，黃河水利委員會勘測規劃設計研究院工作人員負責丈量并填寫實物登記卡片，并由戶主簽字確認，然后由調查人員簽章。庫區移民實物登記結束后，由黃河水利委員會勘測規劃設計研究院按村封存，然后帶回，分村、分市（縣）匯總后，上報水利部審核，最后經國家計委審批后才交地方實施。我市移民補償資金的發放程序是，在國家將移民補償資金撥付到市移民局后，由市移民局撥付到各鄉鎮，再由各鄉鎮撥付到各村，各村對所屬移民戶的補償資金進行三榜公布予以確定，最后由各移民戶在所屬村領取移民補償資金。我市小浪底庫區一期移民搬遷安置工作于1995年開始，1997年結束，二、三期移民搬遷安置工作于1998年開始，2001年結束。崔丙秀系小浪底水庫淹沒區村民，已領取了移民補償資金，并已被安置。在小浪底水庫淹沒區移民進行搬遷安置過程中，國家并沒有規定對移民個人發放實物登記卡和分戶補償資金卡，也沒有規定對移民給付每人6000元、每戶6000元-7500元、個人補償費增長款等移民國家補助款。
一審法院認為：我市的移民安置工作由市移民局負責，市政府不直接負責移民安置的具體工作，與本案無關。因此，崔丙秀將市政府列為被告進行起訴并要求其承擔法律責任是不當的，該院不予支持。國家并沒有規定對移民個人發放實物登記卡和分戶補償資金卡，因此，市移民局沒有給付崔丙秀實物登記卡和分戶補償資金卡的行為并不違法。崔丙秀要求確認市移民局不給付其實物登記卡和分戶補償資金卡的行為違法并要求市移民局給付其實物登記卡和分戶補償資金卡，無法律依據，該院不予支持。國家也沒有規定對移民給付每人6000元、每戶6000元-7500元、個人補償費增長款等移民國家補助款，因此，市移民局沒有給付崔丙秀每人6000元、每戶6000元-7500元、個人補償費增長款等移民國家補助款的行為并不違法。崔丙秀要求確認市移民局沒有給付其每人6000元、每戶6000元-7500元、個人補償費增長款等移民國家補助款的行為違法并要求市移民局給付其該移民國家補助款，亦無法律依據，該院不予支持。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款第（三）項、第五十六條第一款第（一）項之規定，經該院審判委員會研究決定，判決：一、駁回原告崔丙秀對被告濟源市人民政府的起訴。二、駁回原告崔丙秀對被告濟源市移民安置局的訴訟請求。案件受理費50元，由原告崔丙秀負擔。
崔丙秀不服一審判決向本院提起上訴，請求撤銷一審判決，判令被上訴人給付其實物普查登記卡、分戶補償資金卡并按每人6000元、每戶6000元-7500元給付移民國家補助款。主要理由：《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規定，縣級以上地方人民政府負責本行政區域內大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領導，市政府有不可推卸的法定職責，并非與本案無關。市移民局發放的實物普查登記卡不真實，應發放由黃河勘測公司制作的原始實物普查登記卡、分戶補償資金卡。省政府移民辦未提供已將實物普查登記卡、分戶補償資金卡移交給市移民局的證據，應承擔沒有移交的責任。小浪底建管局沒有盡到職責，沒有保護移民的合法權益，應履行職責。
被上訴人市政府辯稱：一審認定事實清楚，程序合法，處理結果正確，應予維持。
被上訴人市移民局辯稱：發放實物普查登記卡、分戶補償資金卡及移民國家補助款沒有政策依據，請求維持一審判決。
本院二審查明：1、《黃河小浪底水庫河南省移民安置項目管理辦法》[豫移領辦（1995）58號]第九條第1目規定：“個人房窯及附屬物建設，按國家批準的概算標準，把個人擁有的房窯、附屬物、零星樹、墳墓、農副業設施、搬遷運輸費等補償資金分解到戶，分戶建卡，做到個人有本，村、鄉有冊，縣有薄。……”。市移民局、省政府移民辦、小浪底建管局在二審期間也均表示實物普查登記卡和分戶補償資金卡應該發放給移民戶，但小浪底一期移民沒有分戶補償資金卡。崔丙秀是小浪底水庫一期移民。2、上訴人按每人6000元、每戶6000元-7500元給付移民補助款的請求，上訴人沒有提供事實、法律法規及政策依據。對該訴求的計算方法，其代理人李××解釋：曾聽省政府移民辦安置處的人說，移民真沒良心，國家除了實物補償外，還給移民每人、每戶各10000元的補助，其只要求給付6000元，剩余4000元留給市政府了。其他事實與一審一致。
本院二審認為：根據相關法律、法規及小浪底移民政策規定，小浪底建管局、省政府移民辦、黃河勘測公司、市移民局在小浪底移民搬遷安置過程中職責、分工不同，但應共同對移民安置工作負責。《黃河小浪底水庫河南省移民安置項目管理辦法》是省政府移民辦頒發的關于小浪底水庫移民安置工作的規范性文件，該文件第九條第1目的規定與相關的法律法規并不沖突，因此，濟源市的移民安置工作應該參照執行。據該辦法第九條第1目規定，實物普查登記卡和分戶補償資金卡屬公開資料，也是計算移民實物補償資金的基礎，而且市移民局、省政府移民辦、小浪底建管局也表示實物普查登記卡和分戶補償資金卡應該發放給上訴人。因此，一審法院以國家并沒有明確規定對移民個人發放實物登記卡和分戶補償資金卡為由，駁回上訴人的該項訴訟請求，理由不妥，應予更正。根據《黃河小浪底水利樞紐工程移民安置實施管理辦法》第八條第三款之規定，市移民局具體負責濟源市范圍內的小浪底移民安置工作，一審法院駁回上訴人對市政府的起訴，理由正當，本院予以支持。關于上訴人要求按每人6000元、每戶6000元-7500元給付補助款的請求，上訴人未能提供相應的證據，市移民局、省政府移民辦、小浪底建管局均稱沒有該補助項目，一審判決不予支持，并無不當。綜上，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(三)項之規定，經本院審判委員會研究決定，判決：一、維持濟源市人民法院（2008）濟行初字第156號行政判決第一項；二、撤銷濟源市人民法院（2008）濟行初字第156號行政判決第二項，改判為：被上訴人濟源市移民安置局在本判決生效后二個月內，將黃河勘測規劃設計有限公司制作的實物普查登記卡復印件（加蓋黃河勘測規劃設計有限公司印章）給付上訴人崔丙秀，被上訴人黃河勘測規劃設計有限公司、河南省人民政府移民工作領導小組辦公室、水利部小浪底水利樞紐建設管理局予以協助；三、駁回上訴人崔丙秀要求按每人6000元、每戶6000元-7500元給付移民補助款的訴訟請求。一、二審案件受理費各50元，由上訴人崔丙秀、被上訴人濟源市移民安置局分別負擔25元。
崔丙秀申請再審稱，市政府負責本行政區域內移民安置工作的組織和領導，其沒有組織市移民局將原審上訴人簽字并捺指印、經黃委會設計院核定的、報國家計委同意批準的實物卡（資金補償卡）存入銀行，存折發放移民，構成行政不作為。黃河勘測公司、小浪底建管局沒有履行“三公開、兩兌現”的職責，沒有足額給付移民補助補償款，沒有保護移民的合法利益。一、二審程序違法，有法不依，枉法判決，請再審依法改判，支持原審上訴人的各項訴訟請求。同時要求被申請人（即原審被上訴人）把滯留的資金及利息兌付給個人，并補償多年來上訪的誤工、路費及精神損失。
市政府再審辯稱，其不應成為本案的當事人，市政府宏觀領導各職能部門，監督其依法行政。如果職能部門沒有依法行政，一定會監督職能部門依法糾正。
市移民局再審辯稱，其作為市政府的職能部門，在小浪底一期移民時，為了保障移民能明白資金補償情況，要求各鄉鎮、村對移民實物登記情況進行三榜公布，并根據公布情況逐戶填寫資金明白卡。這是市移民局為了方便群眾采取的工作方法，而非移民局的職責，現行法律也無強制性的規定。市移民局已經足額將相應的補償款，按標準撥付到各鄉鎮、村委會和居民手中。原審上訴人所提出的每人每戶國家另行補償6000-7500元，沒有事實和法律依據。原審上訴人的再審請求應不予支持。
省政府移民辦再審辯稱，其作為全省移民工作的領導機關，按照相關的法律規定，已將濟源市相關移民的補償款全額撥付給了濟源市移民安置局，全面履行了自己的法定義務。在現有或現行的法律法規中，沒有規定移民主管機關向移民發放實物普查登記卡的法定義務，不存在行政不作為的情況。原審上訴人請求按照每戶補償6000-7500元缺乏事實和法律依據。本案二審以《黃河小浪底水庫河南省移民安置項目管理辦法》作為依據進行判決，屬適用法律錯誤。本案已經超過訴訟時效，應當依法駁回。
再審中，各方當事人均未提交新的證據。但原審上訴人提交了如下材料：1、1997年12月的移民匯編中關于廣播照明補助的規定及省移民辦原主任劉××的講話；2、省政府移民辦對《黃河小浪底水利樞紐技施設計階段水庫庫區第二、三期淹沒處理及移民安置規劃報告》關于房窯補償問題和文教衛生補助問題的規定；3、《小浪底水利樞紐工程庫區第一期淹沒處理概算分解（修訂）報告》關于果園的補償標準及農村個人和集體土窯補償標準；4、濟源市人民法院（2006）濟民一初字第497號民事判決一份，說明市移民局2006年7月11日出具的證明內容是不真實的；5、省政府移民辦信訪辦2001年11月接待濟源市移民的批復一份，證明應當給移民發放實物卡和資金卡。
本院再審查明的事實與二審查明的事實一致。
本院再審認為，原審上訴人再審要求對其發放分戶補償資金卡及按每人6000元、每戶6000元-7500元給付移民補助款，由于實物普查登記卡和分戶補償資金卡屬公開資料，也是計算移民實物補償資金的基礎，而且市移民局、省政府移民辦、小浪底建管局二審期間已表示對小浪底一期移民應當發放實物普查登記卡，對小浪底二期移民應當發放實物普查登記卡和分戶補償資金卡。行政機關依法行政的一個重要原則就是，對同一事件作出的具體行政行為對每一個不特定對象都應當是一致的，以體現其社會公正性。原審上訴人作為小浪底一期移民，因市移民局、省政府移民辦、小浪底建管局在二審期間表示小浪底一期移民沒有分戶補償資金卡，原審判決對其應予發放實物普查登記卡復印件并無不妥，原審上訴人再審要求對其發放分戶補償資金卡的理由不能成立，本院再審不予采納。市移民局、省政府移民辦再審辯稱現行或現有的行政法律法規中沒有規定必須為移民發放實物普查登記卡和分戶補償資金卡，其沒有該法定職責，但由于其二審期間已經認可對小浪底一期移民應當發放實物普查登記卡，因此，其再審辯解理由不能成立，本院再審不予采納。至于原審上訴人再審要求對其按每人6000元、每戶6000元-7500元給付移民補助款，沒有足額得到移民補助補償款，由于原審上訴人對自己持有的實物普查登記卡的真實性不予認可，且該請求不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條第（三）項“有具體的訴訟請求和事實依據”的規定，該請求沒有事實和法律依據，因此，該再審理由亦不能成立，本院再審不予采納。但原審上訴人反映的相關問題可在拿到二審判決所指向的實物普查登記卡復印件后，另行處理。原審上訴人要求把滯留的資金及利息兌付給個人，并補償多年來上訪的誤工、路費及精神損失等，已經超出其一審的訴訟請求，不屬于再審審查范圍。綜上，原審上訴人的再審理由均不能成立，不予采納，原審審判程序合法，認定事實清楚，適用法律正確，處理結果適當，應予維持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，經本院審判委員會討論決定，判決如下：
維持本院（2008）濟中行終字第134號行政判決。
本判決為終審判決。
審 判 長 聶保萬
審 判 員 汪云霞
審 判 員 趙旭安
二○一○年十一月十九日
書 記 員 李 芳