（2013）松行初字第52號
——上海市松江區人民法院(2013-9-18)
（2013）松行初字第52號
原告上海日東食品有限公司，住所地上海市松江區佘山工業區陶干路西側18號。
法定代表人陳志浩，董事長。
委托代理人董家山，該公司工作人員。
被告上海市松江區質量技術監督局，住所地上海市松江區中山中路38號。
法定代表人吳國榮，局長。
委托代理人熊余偉，該局副局長。
委托代理人高國良，該局工作人員。
原告上海日東食品有限公司（以下簡稱“日東食品公司”）不服被告上海市松江區質量技術監督局（以下簡稱“區質監局”）作出的行政處罰決定，向本院提起訴訟。本院于2013年7月31日受理后，依法組成合議庭進行了審理，于同年8月28日公開開庭審理了本案。原告日東食品公司的委托代理人董家山，被告區質監局的委托代理人熊余偉、高國良到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
2013年7月18日，被告向原告作出了第2820130096號行政處罰決定書（以下簡稱“被訴行政處罰決定”），認定原告未取得生產加工水果制品的食品生產許可證分裝葡萄干的行為違反了《食品生產許可管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）第三十條的規定，依據《辦法》第三十五條、《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱“《食品安全法》”）第八十四條的規定，作出罰款50,000元的行政處罰。原告不服，提起訴訟。
原告日東食品公司訴稱：原告于2012年5月6日取得蜜餞（分裝）生產許可證，在上海各商場銷售由美國進口的葡萄干。原告工作人員誤將“QS”標志包裝在葡萄干上。專業打假人付某于2012年10月通過原告專賣店等多處購買葡萄干，以葡萄干沒有生產許可證為由，向原告提出巨額勒索條件。原告拒絕后，其將此事舉報至被告處，被告對原告作出50,000元罰款的處罰。原告銷售的葡萄干屬于水果干類產品，不屬于蜜餞，不在國家關于食品生產許可調整的范圍，被告無權依據《辦法》對原告進行處罰。原告的葡萄干經檢測符合國家標準，且在事發后原告積極配合被告，對所有涉案產品采取下架措施，沒有對社會造成任何危害。即便是違反有關國家法律，根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條規定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。被告在原告申辯后執意對原告進行處罰。綜上，被告作出的被訴行政處罰決定認定事實不清、適用法律錯誤、處罰幅度畸重、違反法律規定，請求法院判令予以撤銷。
被告區質監局辯稱：1、被告認定原告未經許可從事食品生產活動事實清楚，證據確鑿。經舉報，被告對原告進行檢查，查見原告有葡萄干的進出庫情況，標示品名為葡萄干，分包裝商為原告，生產許可證號為QS311717010082。原告取得了產品名稱為罐頭（其他罐頭）、炒貨食品及堅果制品（烘炒類、其他類）（分裝）、蜜餞（分裝）等三張食品生產許可證，但未取得生產加工水果制品的食品生產許可證。案外人萬來食品（上海）有限公司（以下簡稱“萬來食品公司”）提供葡萄干原料并委托原告加工分裝，由原告收取0.5元/公斤的加工費。2、被告對原告的調查處理符合法定權限和程序，適用法律準確，處理適當。依據《食品安全法》相關規定，被告具有上海市松江區食品生產加工領域監督管理的工作職權。被告按照《食品安全法》、《質量技術監督行政處罰程序規定》（以下簡稱“《程序規定》”）、《上海市質量技術監督申訴舉報咨詢工作管理辦法》等規定開展調查處理工作。向原告送達了《責令改正通知書》要求立即停止未取得食品生產許可的產品的生產加工，對已銷售的產品進行召回；向原告送達了《行政處罰聽證告知書》，原告未提出聽證，后被告作出被訴行政處罰決定并向原告送達。3、原告稱其銷售的葡萄干產品系原告員工誤將“QS”標志包裝在葡萄干標簽上的說法與事實不符。舉報人購買的葡萄干產品包裝以及原告現場提供的葡萄干標簽顯示，原告在葡萄干標簽中直接將“QS”標志及“生產許可證號QS311717010082”制版在其中，故不存在誤將“QS”標志包裝在葡萄干上的可能。原告稱其銷售的葡萄干屬于水果干類食品，不屬于蜜餞，不在國家關于食品生產許可調整的范圍，被告無權依據《辦法》對原告進行處罰。對此，被告認為，原告生產的葡萄干確屬于水果干類食品，不屬于蜜餞，故原告存在無證生產的違法行為。根據國家質檢總局2006年發布的（國質檢食監[2006]646號）《關于印發使用植物油等26個食品生產許可證審查細則的通知》（以下簡稱“《審查細則通知》”），在第17大類水果制品中規定了水果制品（1702）水果干制品、果醬兩個申證單元；《水果制品生產許可證審查細則》（以下簡稱“《審查細則》”）發證產品的范圍為“實施食品生產許可管理的水果制品是以水果為原料，經各種加工工藝和方法制成的產品”。因此，水果干制品納入食品生產許可。原告稱其加工分裝的葡萄干經檢測符合國家標準，事發后積極配合原告，對所有涉案產品采取下架措施，沒有對社會產生任何危害，應適用《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條的規定，不予行政處罰。對此，被告認為，根據上海市第十三屆人大常委會第二十八次會議擴大會議上提出“五個最嚴”要求，應當采取最嚴的處罰；根據《質量監督檢疫行政處罰裁量權適用規則》（以下簡稱：“《適用規則》”）第十七條第二款第（四）項規定，違法行為受到行政處罰后兩年內再次實施相同或者相近違法行為的應該從重處罰。原告于2011年8月因無證分裝蜜餞被處以行政處罰，屬相同違法行為，應當予以從重處罰；原告無視國家法律，在未取得生產許可證的前提下擅自分裝葡萄干生產，并用其他生產許可證掩蓋無證行為，誤導消費者，違法行為并不輕微。因此根據《食品安全法》第八十四條的規定予以上限處罰不存在處罰畸重。綜上所述，被告對原告作出的行政處罰符合法定權限和程序，適用法律準確，事實清楚，證據確鑿，處理適當。請求法院駁回原告的訴訟請求。
庭審中，被告提供了以下證據：
（一）證明有權作出被訴具體行政行為的依據：
1、《食品安全法》第四條第三款、第五條第二款、第六條；
2、《上海市質量技術監督申訴舉報咨詢工作管理辦法》第六條；
3、《程序規定》第七條。
以上證明被告具有作出本案被訴行政處罰決定的法定職權。
經質證，原告沒有異議。
（二）證明被訴具體行政行為認定事實正確的證據：
1、申訴（舉報）書，證明舉報人、舉報內容、舉報請求；
2、2013年3月13日上海質檢12365質量熱線舉報登記單，證明接到舉報的時間；
3、2013年3月18日《現場檢查記錄》，證明被告對原告進行檢查，現場未發現葡萄干原料及成品，查見2013年1月1日至1月31日內銷成品出入庫月報表一份，顯示葡萄干（500g）結存50袋，收入101袋，發出151袋，葡萄干標簽品名為葡萄干，配料為葡萄干，分裝商為上海日東食品有限公司，生產許可證號為QS311717010082；
4、葡萄干產品標簽，證明原告的產品標簽標識了QS標識及生產許可證號；
5、原告營業執照及組織機構代碼證，證明原告是本案的行政相對人；
6、原告取得的蜜餞（分裝）、罐頭（其他罐頭）、炒貨食品及堅果制品（烘炒類、其他類）（分裝）三張食品許可證，證明原告僅取得上述產品的生產許可證，未取得水果干制品食品生產許可證；
7、萬來食品公司營業執照，證明萬來食品公司是本案的案外人；
8、委托加工合同，證明萬來食品公司委托原告加工葡萄干產品；
9、授權委托書，證明原告授權委托公司副總經理白明到被告處接受調查并全權處理相關事宜；
10、法定代表人身份證明書，證明陳志浩是原告法定代表人；
11、白明身份證復印件，證明其身份；
12、2013年3月26日、4月9日被告對白明所作的《調查筆錄》2份，證明原告分裝并銷售了4批葡萄干，其中500g/袋共3批521袋，50g/袋共1批180袋，全部銷售給萬來食品公司，貨值共計7,306.97元；
13、內銷成品出入庫月報表、成品出入庫臺賬、成品銷售臺賬，證明原告葡萄干的出入庫情況；
14、原輔料入庫單、原輔料出庫單，證明原告采購葡萄干原料及使用情況；
15、生產計劃、過程抽檢記錄表、內包裝工序記錄表、金屬探測、測試記錄，證明原告分裝葡萄干情況；
16、上海增值稅專用發票，證明萬來食品公司采購葡萄干原料價格情況；
17、原告財務憑證封面照片打印件，證明被告查看原告財務憑證的事實；
18、2013年6月24日《情況說明》，證明萬來食品公司委托原告進行葡萄干分裝及投訴舉報有關事實情況；
19、第2820110257號《行政處罰決定書》，證明原告在兩年內因無證生產被處以行政處罰；
20、《審查細則通知》，證明2006年國家質檢總局發布了包括水果干制品在內的生產許可審查細則；
21、《審查細則》，證明原告加工生產的葡萄干產品屬于水果干制品生產許可范圍。
經質證，原告對證據1-18無異議；對證據19的真實性無異議，但原告不服該處罰決定，只是未提起復議或行政訴訟；對證據20-21的真實性無異議，但其上位法《食品衛生法》已經廢止，故該兩份證據的部分內容也已廢止，農產品不適用《辦法》。
（三）證明被訴具體行政行為適用法律正確的依據：
1、《上海市質量技術監督申訴舉報咨詢工作管理辦法》第二十一條；
2、《辦法》第三十條、第三十五條；
3、《食品安全法》第八十四條；
4、《適用規則》第十七條。
經質證，原告對條款本身沒有異議，但認為不適用原告的情形。
（四）證明被訴具體行政行為執法程序合法的法律依據和文本材料：
1、法律依據：《上海市質量技術監督申訴舉報咨詢工作管理辦法》第二十一條、《程序規定》第十二條第一款、第二十七條第一款、第二十九條、第三十二條第一款。
經質證，原告對法律依據沒有異議。
2、文本材料： 2013年3月18日《現場檢查筆錄》、3月26日及4月9日被告對白明所作的《調查筆錄》、（松）質技監責改字[2013]第1-0318-1號《責令改正通知書》、（松）質技監聽告字[2013]第0009號《行政處罰聽證告知書》、第2820130096號《行政處罰決定書》及送達回證。
經質證，原告沒有異議。
庭審中，原告提供了如下證據：
1、2012年6月19日海關報關單，證明原告進口葡萄干時報關單上顯示是農產品，按照報關單上的商品編號是08062000，結合海關進出口稅則，屬于植物產品；
2、檢驗報告，證明原告的葡萄干經被告的質檢部門檢驗合格，符合國家標準；
3、《中華人民共和國農業行業標準》，證明葡萄干在該標準之內，因此屬于農產品；
4、《中華人民共和國海關進出口稅則》，證明根據該法第八章的規定，葡萄干屬于植物產品；
5、《辦法》第四十條、第四十六條，證明葡萄干屬于農產品，不在該法調整范圍內；
6、商務部、財政部、稅務總局《關于開展農產品連鎖經營試點的通知》，證明根據該通知的第一類第二項第二條第二款的規定，原告所提供的葡萄干屬于農產品。
經質證，被告對證據1、4，認為海關系統的分類與食品生產許可的分類是不同的，海關是關于進口物品的分類，被告是對食品生產管理的分類，因此，只要是《審查細則》范圍內的食品都屬于被告管理范圍；對證據2的形式及真實性無異議，但與本案無關聯性，被告對原告進行處罰的依據是其無證生產；對證據3，認為對標準本身無異議，在被告提供的《審查細則》中也引用了該標準，該標準同樣適用于食品加工，并不是農業行業標準規定范圍內的就都屬于農產品；對證據5、6，認為對法律規定本身無異議，但葡萄干經過加工后不屬于農產品。
上述證據，本院認為：被告提供的法律法規及規范性文件在作出具體行政行為時均合法有效；被告提供的認定事實方面、程序方面的證據及原告提供均符合證據的真實性、合法性、關聯性的要求，本院予以確認。
根據當事人的訴辯意見和上述有效證據，本院確認以下事實：
2012年8月21日，原告與萬來食品公司簽訂了委托加工合同，約定原告為萬來食品公司加工及包裝葡萄干，加工費按每公斤0.5元結算。原告自2012年11月始進行葡萄干的分裝，共分裝了533袋（500g/袋）葡萄干及184袋（50克/袋）葡萄干，檢驗及留樣共使用了12袋，提供給萬來食品公司521袋葡萄干（500g/袋）及180袋葡萄干（50g/袋）。分裝的葡萄干（500g/袋）的貨值為13.25元/袋、葡萄干（50g/袋）的貨值為1.33元/袋，總的貨值金額為7,306.97元，原告收取0.5元/公斤的加工費，沒有違法所得。被告于2013年3月13日接到關于原告未取得相關食品生產許可證違法生產食品的舉報，于同年3月18日對原告現場進行監督檢查。現場檢查的葡萄干包裝袋標簽上的標示品名為葡萄干，配料為葡萄干，分包裝商為原告，生產許可證號為QS311717010082。被告向原告發放了《責令改正通知書》要求立即停止未取得食品生產許可的產品的生產加工，對已銷售的產品進行召回；于同年3月19日立案，分別于3月26日、4月9日兩次對原告進行了調查。6月14日因案情復雜，經批準延續辦案期限，6月24日調查終結提交案審委討論，7月12日向原告發出了行政處罰聽證告知書，告知原告擬給予的行政處罰及有權要求舉行聽證等權利，原告收到該告知書后未向被告提出聽證申請，7月18日被告向原告作出并送達了被訴行政處罰決定，認定原告未取得生產加工水果制品的食品生產許可證分裝葡萄干的行為違反了《辦法》第三十條的規定，依據《辦法》第三十五條、《食品安全法》第八十四條的規定，作出罰款50,000元的行政處罰。原告對該處罰決定不服，向本院提起訴訟。
另查明: 原告取得了產品名稱為罐頭（其他罐頭）、炒貨食品及堅果制品（烘炒類、其他類）（分裝）、蜜餞（分裝）食品生產許可證，未取得水果制品食品生產許可證。原告分裝的葡萄干包裝袋標簽上的QS311717010082為蜜餞生產許可證號。
本院認為：對于本案被訴行政處罰決定的審查涉及以下幾個方面：
一、關于被告職權。依據《食品安全法》第四條第三款、第五條第二款、第六條，《上海市質量技術監督申訴舉報咨詢工作管理辦法》第六條及《程序規定》第七條第一款的規定，被告區質監局具有作出被訴行政處罰決定的法定職權。
二、關于被訴行政處罰決定認定事實和適用法律。《審查細則》規定，實施食品生產許可證管理的水果制品是以水果為原料，經各種加工工藝和方法制成的產品�？梢娫娣盅b的葡萄干產品屬于水果制品生產許可范圍，應納入食品生產許可管理范圍。《辦法》第三十條規定，企業應當在食品生產許可的品種范圍內從事食品生產活動，不得超出許可的品種范圍生產食品。故，原告分裝葡萄干應取得水果制品食品生產許可證。然原告卻在無證情況下擅自進行分裝葡萄干產品，在包裝袋標簽上制版蜜餞生產許可證號。原告在訴狀中亦陳述其銷售的葡萄干屬于水果干類食品，不屬于蜜餞，其在庭審中關于葡萄干屬于農產品、不屬食品生產許可調整范圍的主張，無事實和法律依據。因此，被告認定原告未取得生產加工水果制品的食品生產許可證進行分裝葡萄干的事實并無不當，依據《食品安全法》第八十四條的規定對原告進行處罰，適用法律、法規正確。
三、關于執法程序。被告適用一般程序對原告進行處罰，從接到舉報后在法定期限內進行核查、立案、調查、發送《責令改正通知書》、告知原告擬處罰決定及相關聽證權利到作出被訴行政處罰決定并依法送達原告等，執法程序并無不當。
四、關于處罰是否適當。原告認為被告處罰幅度畸重，本院認為，《適用規則》第十七條第二款第（四）項規定，違法行為受到行政處罰后兩年內再次實施相同或相近違法行為的應當從重行政處罰。原告曾于2011年8月23日因未經許可從事食品生產活動被行政罰款8,000元,故本次原告的違法行為符合從重處罰情節。且食品安全關系到民眾的身體健康乃至生命安全，被告在法定幅度內從嚴處罰，并無不當。
綜上所述，被告作出的被訴行政處罰決定，認定事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規正確，程序合法，處罰并無不當，應予維持。原告的訴訟請求，依據不足，本院難以支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，判決如下：
維持被告上海市松江區質量技術監督局于2013年7月18日作出的第2820130096號《質量技術監督行政處罰決定書》的具體行政行為。
案件受理費人民幣50元，由原告上海日東食品有限公司負擔（已付）。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于上海市第一中級人民法院。
審 判 長 陸 云
審 判 員 周 軼
人民陪審員 陳以平
二〇一三年九月十八日
書 記 員 趙 靜
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