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（2014）滬二中行終字第118號
　　上訴人(原審原告)上海迪昂實業發展有限公司。
　　法定代表人裘小祥。
　　委托代理人胡炯明，上海市公源律師事務所律師。
　　委托代理人池永偉，上海市公源律師事務所律師。
　　被上訴人(原審被告)上海市黃浦區安全生產監督管理局。
　　法定代表人劉喜文。
　　委托代理人李明。
　　委托代理人黃震堯，上海市中和律師事務所律師。
　　上訴人上海迪昂實業發展有限公司(以下簡稱迪昂公司)因安全生產管理行政處罰決定一案，不服上海市黃浦區人民法院(2013)黃浦行初字第311號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人迪昂公司的委托代理人胡炯明，被上訴人上海市黃浦區安全生產監督管理局(以下簡稱黃浦安監局)的委托代理人李明、黃震堯到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
　　原審法院認定：本市延安東路XXX號四川大樓系本市優秀歷史建筑，其中七層及八層搭建的所有權人為迪昂公司。2012年11月8日，迪昂公司與案外人吳某某簽訂房屋租賃協議，將七層、八層出租給吳某某使用。同年11月15日，承租人開始裝修。在裝修過程中，2013年12月30日2時55分許，四川大樓西南翼六、七、八層發生部分房屋坍塌。
　　事故發生后，經上海市黃浦區人民政府授權，黃浦安監局、上海市黃浦區建設和交通委員會、上海市黃浦區住房保障和房屋管理局(以下簡稱黃浦房管局)、上海市黃浦區監察局、上海市公安局黃浦分局、上海市黃浦區總工會、上海市黃浦區人民檢察院反貪污瀆職局等部門派員組成“12.30”事故調查組，展開事故調查，對相關人員進行了調查詢問。2013年1月14日，事故調查組委托上海市建筑科學研究院房屋質量監測站作出《四川大樓局部倒塌階段性檢測報告》(以下簡稱《檢測報告》)，該報告認定：一、房屋經多次加建，房屋層數增加，墻體荷載和樓屋面荷載增加，尤其六層以上的荷載增加較多；二、改建裝修內隔墻改變較多，七層地坪開槽情況普遍且較深；三、房屋續建、加建、使用等歷史較為復雜，有待后續檢測予以明確；四、東北翼七層外圍護墻根部有明顯的變形，殘存的西南翼六層北墻不穩定。
　　2013年1月22日，事故調查組聘請的專家組作出《“12.30”延安東路XXX號大樓部分倒塌事故原因認定報告》(以下簡稱《事故認定報告》)，專家組認為四川大樓房屋結構倒塌兼具間接和直接導因，其中七層樓面原有主管槽擴挖、新主管槽以及通向各房間新分管槽開挖是大樓西南翼六、七層(局部八層)倒塌的直接導因；另外，由輕變重拆改墻體和隨意堆放施工材料等行為，不僅使樓面豎向荷載分布產生顯著改變，而且導致樓面豎向荷載的明顯增加，構成房屋倒塌的間接導因之一；層六柱縱筋未有效地錨入至下層柱，不具備剛性連接條件，因而抗彎能力十分有限，不能承載過多超載，構成房屋倒塌的間接導因之二；施工因素的復雜性、不確定性(例如不適當的動態施工、盲目野蠻施工)構成房屋倒塌的間接導因之三。
　　2013年1月28日，事故調查組向上海市黃浦區人民政府作出《“12.30”四川大樓部分房屋坍塌事故調查處理情況報告》(以下簡稱《事故調查報告》)，認為迪昂公司無視國家安全生產法律法規的有關規定，在該裝修項目未進行報批情況下，允許無資質的施工人員進行盲目裝修，且未盡對承租人的安全管理責任，是“12.30”事故發生的間接原因之一。建議由黃浦安監局按照國家安全生產法律法規的有關規定給予行政處罰。同月29日，上海市黃浦區人民政府同意事故調查組對事故的原因分析和對責任者(單位)的處理建議。
　　2013年1月30日，黃浦安監局對迪昂公司的違法行為進行立案查處。同年4月2日，黃浦安監局向迪昂公司發出《生產安全事故調查情況告知書》。4月8日，迪昂公司回函進行了陳述申辯。因案情復雜，黃浦安監局向上海市安全生產監督管理局申請延期辦結至同年7月30日。同年6月17日，黃浦安監局向迪昂公司發出《行政處罰事先告知書》及《行政處罰聽證告知書》，告知迪昂公司違反了《中華人民共和國安全生產法》(以下簡稱《安全生產法》)第四十一條第二款、《上海市安全生產條例》第三十條第二款、第三款的規定，依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十七條第(一)項的規定，擬處以罰款人民幣10萬元。迪昂公司在規定期限內未提出聽證申請。2013年6月21日，黃浦安監局作出第XXXXXXXXXX－1號行政處罰決定，認定2012年12月30日2：55分許在上海市延安東路XXX號四川大樓部分房屋坍塌事故中，迪昂公司違反了《安全生產法》第四十一條第二款、《上海市安全生產條例》第三十條第二款、第三款之規定，依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十七條第(一)項之規定，決定對迪昂公司處以罰款人民幣10萬元。迪昂公司收到決定書后按期繳納了罰款。因對行政處罰決定不服，迪昂公司在法定期限內提起行政訴訟，請求撤銷黃浦安監局作出的第XXXXXXXXXX－1號行政處罰決定，并返還迪昂公司已繳納的罰款。
　　原審法院認為：黃浦安監局具有對安全生產事故負有責任的單位進行行政處罰的行政職權。黃浦安監局在“12.30”安全生產事故發生后，進行了立案、調查，作出行政處罰決定前進行了事先告知，給予迪昂公司陳述、申辯和聽證的權利，并在法定期限內作出行政處罰決定，行政程序無不當之處。
　　本案的爭議焦點為迪昂公司是否存在違反國家安全生產法律法規的行為，并在生產安全事故中負有相應責任。經查，上海市建筑科學研究院房屋質量監測站作出的《檢測報告》、專家組作出的《事故認定報告》均認定，案外人對四川大樓七、八層的違規裝修施工是造成大樓部分房屋坍塌的直接原因。根據《安全生產法》、《上海市安全生產條例》的規定，迪昂公司作為涉案物業的所有權人和出租方，應當與承租方簽訂安全生產管理協議，明確雙方對出租場所的安全管理責任；迪昂公司還應當查驗承租方所從事的生產經營范圍，對涉及生產場所安全的行為進行監督檢查，發現承租方有安全生產違法行為的，應當及時勸阻并向所在地的安全生產監管部門和專項監管部門報告。但迪昂公司未履行上述法定義務，黃浦安監局經調查取證認定迪昂公司在事故中未盡安全生產監管責任，繼而對其作出行政處罰決定認定事實清楚，適用法律正確。《生產安全事故報告和調查處理條例》規定，事故發生單位對事故發生負有責任的，一般事故處10萬元以上20萬元以下罰款。黃浦安監局根據財產損失大小認定“12.30”事故為一般事故，綜合考量迪昂公司違法行為在構成此次安全生產事故的原因中所占比例，對迪昂公司處以罰款人民幣10萬元，量罰適當。
　　迪昂公司在訴訟中主張，其他物業所有人或建設方的拆改建行為是四川大樓坍塌的直接原因，應由其承擔安全生產事故責任。原審法院認為，四川大樓部分房屋坍塌系由多個原因導致，《檢測報告》以及專家組作出的《事故認定報告》均有專業論斷，上海市黃浦區人民政府批復同意的《事故調查報告》和黃浦安監局發出的《生產安全事故調查情況告知書》亦未回避該事實。現迪昂公司出示的證據不足以推翻專業檢測機構和建筑專家組出具的檢測、認定意見，亦無法否定案外人違規施工與大樓坍塌之間的因果關系。鑒于案外人對四川大樓七、八層的違規裝修施工是造成事故的直接原因，作為出租方的迪昂公司在未盡安全生產監管責任的情況下，即應承擔相應責任。迪昂公司與承租人在房屋租賃協議中約定，承租人在租賃期內嚴格內部管理，做到安全生產，如發生消防、人身等一切安全責任事故的，全部經濟責任和法律責任均由承租方承擔，與出租方無涉；如因此而給出租方造成損失的，承租方應無條件賠償。但是，迪昂公司作為房屋出租方，應根據《安全生產法》、《上海市安全生產條例》的規定，履行相應安全生產的監管義務。迪昂公司以房屋租賃協議的形式將安全管理責任全部歸咎于承租人，并非是雙方對安全管理的約定，而是迪昂公司對于責任的推卸。因此，黃浦安監局認定迪昂公司未與承租人簽訂安全生產管理協議的事實清楚，對迪昂公司的上述主張，不予采納。綜上，黃浦安監局作出被訴具體行政行為認定事實清楚，適用法律正確，量罰適當，對迪昂公司要求撤銷被訴行政處罰決定的訴訟請求，不予支持。鑒于被訴具體行政行為合法有效，迪昂公司訴請返還罰款人民幣10萬元，并無事實根據和法律依據，不予支持。原審遂依照《中華人民共和國國家賠償法》第二條、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條、《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規定，判決駁回迪昂公司的訴訟請求。判決后，迪昂公司不服，向本院提起上訴。
　　上訴人迪昂公司上訴稱：2006年，上訴人迪昂公司向上海新黃浦置業股份有限公司(以下簡稱新黃浦公司)購買了位于黃浦區延安東路XXX號四川大樓七樓897平方米的辦公用房，并包含附記的八樓頂層搭建。“12.30”事故發生后，上訴人經調查認為，被上訴人黃浦安監局明知四川大樓部分房屋坍塌的真實原因在于黃浦房管局、新黃浦公司、上海建筑材料(集團)總公司(以下簡稱市建筑公司)三家單位的違法行為，黃浦房管局1984年七層加建工程未按規范施工，新黃浦公司違法在八樓進行搭建，事故系由樓房荷載增加，搭建施工質量低劣，造成房屋產生水平位移，特別是市建筑公司非法拆除六樓兩根承重柱所致。因此，造成四川大樓部分房屋坍塌的直接責任人應當是六樓坍塌區域的業主市建筑公司、七層加建人黃浦房管局以及八樓違法搭建人新黃浦公司，而非上訴人及案外人吳某某夫婦。被上訴人在無事實依據的情況下，違反法定程序，對四川大樓部分房屋坍塌的直接和間接原因作出認定。原審法院明知被上訴人認定錯誤，仍作出錯誤判決。被上訴人認定四川大樓部分房屋坍塌原因的主要證據是《事故調查報告》，但未將該報告提供給上訴人，該證據不能作為認定行政處罰合法的依據。且被上訴人和原審法院均不是專業機構，在無專業機構作出鑒定結論的前提下，無權將案外人的違章裝修和上訴人監管不力認定為四川大樓部分房屋坍塌的直接和間接原因。被上訴人無視專家組出具的《事故認定報告》中黃浦房管局違規加蓋七樓，新黃浦公司違法進行八樓搭建，極大地增加了房屋的荷載，被上訴人未對其作出任何處罰，違反公正原則。被上訴人未對上訴人提出的四川大樓局部坍塌真實原因進行復核，作出的處罰無效。被上訴人對物業管理公司法定代表人作出行政處罰，轉嫁物業公司的監管責任。此外，即使上訴人違反《安全生產法》第四十一條第二款、《上海市安全生產條例》第三十條第二款、第三款規定，《安全生產法》第八十六條第二款規定了相應的處罰，被上訴人適用《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十七條第(一)項的規定，對上訴人處罰，適用法律不當。原審法院對四川大樓部分房屋坍塌原因作出的認定錯誤。綜上，被上訴人對上訴人所作行政處罰錯誤，原審判決錯誤，故請求撤銷原審判決，改判支持上訴人一審的訴訟請求。
　　被上訴人黃浦安監局辯稱：四川大樓部分房屋坍塌事故發生后，被上訴人依法開展了調查，相關《檢測報告》、《事故認定報告》認定，案外人吳某某對四川大樓七、八樓的違規裝修是造成四川大樓部分房屋坍塌的直接原因。《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》規定，優秀歷史建筑所有人對房屋的裝修應當進行報批。《安全生產法》第四十一條第二款、《上海市安全生產條例》第三十條第二款、第三款規定，出租人應當與承租人進行安全生產責任的約定，有責任對違規的行為向有關安全生產監督部門舉報、報告。四川大樓部分房屋坍塌事故經專業機構和專家進行檢測、認定是安全生產責任事故。上訴人作為房屋出租方未與承租人簽訂安全管理協議，在項目未報批的前提下，允許沒有資質的施工隊進行違規施工，未盡安全生產監管義務，對事故的發生負有責任，被上訴人據此作出被訴行政處罰決定，認定事實清楚、證據充分。《事故調查報告》、《事故認定報告》等屬于主動公開的信息，公布在網絡上，不存在上訴人不知道的情況。上訴人并未在行政處罰前的事先告知程序中提出申辯，被上訴人對上訴人之前提出的異議，經過認真審查、討論，被上訴人認為上訴人陳述的理由，無法采納。上訴人主張其他單位的行為是導致本次事故發生的直接原因，與本案被上訴人的行政處罰無關，被上訴人是對上訴人未盡安全生產管理責任，予以行政處罰。因此，被上訴人作出被訴行政處罰合法，原審判決正確，請求駁回上訴，維持原判。
　　本院經審理查明：2012年12月30日2時55分許，四川大樓西南翼六、七、八層發生部分房屋坍塌。原審認定的其他事實清楚，本院依法予以確認。
　　本院認為：根據《生產安全事故報告和調查處理條例》第十九條第二款規定，重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發生地省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府負責調查，人民政府可以直接組織事故調查組調查，也可授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查；第三十二條第二款規定，有關機關應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰。被上訴人黃浦安監局作為縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門，根據《安全生產法》的規定，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。四川大樓部分房屋坍塌事故發生后，上海市黃浦區人民政府組織成立事故調查組，展開事故調查。事故調查組委托上海市建筑科學研究院房屋質量監測站進行檢測，專家組出具《事故認定報告》對事故原因進行了分析認定，事故調查組出具了《事故調查報告》，認定事故的直接原因是裝修過程中，在七樓樓面開擴挖槽，使樓面鋼度減小，豎向承載力及傳遞力急劇降低，且在七層樓面由輕變重拆改墻體和隨意堆放材料，造成七層樓面荷載分布改變及荷載明顯增加，從而導致六、七層(局部八層)坍塌；上訴人無視國家安全生產法律法規，在未報批的情況下，允許無資質的施工人員進行盲目裝修，且未盡對承租人的安全管理責任，是本起安全生產責任事故發生的間接原因之一。《事故調查報告》同時對事故責任進行了認定，并對責任者提出處理建議，其中認定上訴人對事故負有管理責任，責成上訴人寫出書面整改報告，并由黃浦安監局按照國家安全生產法律法規有關規定給予行政處罰。事故調查組向上海市黃浦區人民政府請示，上海市黃浦區人民政府經研究批復同意事故調查組對事故的原因分析和對責任者的處理建議。被上訴人遂按照上海市黃浦區人民政府的批復，對上訴人立案進行事故處理。根據《安全生產法》第四十一條第二款、《上海市安全生產條例》第三十條第二款、第三款規定，出租人應當與承租人簽訂專門的安全生產管理協議，明確雙方對出租廠房、場所的安全管理責任，發現承租方有安全生產違法行為的，應當及時勸阻并向所在地的安全生產監管部門和專項監管部門報告，加強對承租人涉及廠房、場所安全行為的監督檢查。被上訴人認定上訴人未履行上述法定義務，未盡安全生產監管責任，認定事實清楚，證據充分。《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十七條規定，事故發生單位對事故發生負有責任的，應處以處罰。被上訴人根據《事故調查報告》等證據及《安全生產法》、《上海市安全生產條例》的規定，認定案外人對四川大樓七、八層的違規裝修施工是造成事故的直接原因，作為出租方的上訴人迪昂公司在未盡安全生產監管責任的情況下，對四川大樓部分房屋坍塌這起安全生產責任事故負有安全生產管理責任。被上訴人依據《生產安全事故報告和調查處理條例》第三十七條第(一)項的規定，對上訴人作出罰款人民幣10萬元的處罰，適用法律正確，罰款幅度裁量適當。被上訴人在作出行政處罰前履行了《中華人民共和國行政處罰法》規定的事先告知義務，并告知上訴人申請聽證的權利，但上訴人在被上訴人的告知后，未陳述申辯，亦未申請聽證。上訴人認為被上訴人未對其申辯理由進行核查，處罰無效，理由不成立。被上訴人作出涉案行政處罰的程序，并無不當。上訴人的上訴請求缺乏事實證據和法律依據，本院不予支持。綜上，原審判決認定事實清楚、適用法律正確，應予維持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　二審案件受理費人民幣50元，由上訴人上海迪昂實業發展有限公司負擔。
　　本判決為終審判決。

審 判 長 李金剛
代理審判員 張曉帆
代理審判員 田 華
二○一四年四月二十八日
書 記 員 沈 倪