共和國權(quán)力配置的啟示《共和國權(quán)力配置考察 新中國憲法五十年》書評 ——

諶鵬飛 2004-10-20 16:39:07

共和國權(quán)力配置的啟示
《共和國權(quán)力配置考察—— 新中國憲法五十年》書評
作者：諶鵬飛

2004年是中華人民共和國憲法制定50周年。考察半個世紀共和國憲法配置權(quán)力的歷程，從中總結(jié)出一些經(jīng)驗與教訓，對于今后我國的法治建設(shè)，尤其是依憲治國，具有極為重要的理論意義與現(xiàn)意義。本書的特點是：
一、認為新中國憲法的基本功能是為共和國進行權(quán)力配置
憲法的功能是什么，這是憲法學界必須回答但卻是我國法學界學者少有回答的問題。本書作者曾就這個問題在全國率先發(fā)表過見解，在全國憲法學會年會和國際憲法學會上也曾談了自己的看法。作者認為，憲法的基本功能應(yīng)當是就公民權(quán)利與國家權(quán)力的基本關(guān)系進行設(shè)定（也就是構(gòu)建一個國家的政治體制），這些設(shè)定通常體現(xiàn)為國家的基本的政治制度。事實上，新中國憲法的內(nèi)容也正是這種基本功能行的體現(xiàn)。作者在本書中對共和國憲法的分析即有力地闡明了這個問題。
作為憲法，體現(xiàn)憲法功能亦即構(gòu)建中國憲法政治體制的內(nèi)容主要包括五個方面：一是關(guān)于人民行使（政治）權(quán)利的制度（包括程序）規(guī)定；二是關(guān)于政府行使權(quán)力的規(guī)定；三是兩者相互之間的制衡；四是關(guān)于權(quán)力的綜合配置與設(shè)定；五是獨立的具有至上地位的憲法解釋、監(jiān)督實施與保障機關(guān)。共和國權(quán)力的整體配置（即共和國整個國家政治體制的構(gòu)建）均是從這五個方面出發(fā)的，而且，其中任何一個方面都是不能缺少的。本書圍繞著這些進行了詳細闡述。，本書認為，關(guān)于國家權(quán)力配置（即構(gòu)成一個國家民主政體）的五個基本要素它們相互之間的關(guān)系是：第一、二、三這三個要素是構(gòu)成政體（權(quán)力配置）的基本內(nèi)容；第四個要素是憲法本身，這是將前三個要素固定下來的載體，是前三個要素的保障；第五個要素是第四個要素的保障，沒有第五個要素，就不可能有第四個要素憲法的權(quán)威性，沒有憲法的權(quán)威性，就不可能有前三個要素的實施，所謂民主、所謂憲政全都只是停留在紙上的東西。所以，這五個要素是一根鏈條上的五個環(huán)節(jié)，而且是一環(huán)扣一環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，它和諧、有機地體現(xiàn)在憲法規(guī)定之中。
二、本書闡述了共和國憲法與權(quán)力配置的變異過程
如果說憲法對權(quán)力的配置、運行與實施監(jiān)督是憲法學研究的基本任務(wù)的話，那么在這一研究中就必然要對憲法、國家權(quán)力、人民權(quán)利、國家權(quán)力與執(zhí)政黨的權(quán)力、執(zhí)政黨集體領(lǐng)導權(quán)力與中央領(lǐng)導個人權(quán)力以及政權(quán)、黨權(quán)、軍權(quán)、民權(quán)等多重權(quán)力（利）之間的相互交叉、交融與分立關(guān)系進行考察，而憲法中配置的國家權(quán)力則正是在這些錯綜復雜的關(guān)系中變化直至變異的。本書對以下內(nèi)容進行了重點分析：首先肯定的是1954年憲法對共和國的權(quán)力配置在當時的條件下是科學的合理的，相應(yīng)的具體規(guī)定（包括對公民權(quán)利的規(guī)定、國家權(quán)力配置的規(guī)定與運行方式等）符合國情。隨著社會主義生產(chǎn)資料所有制改造的基本完成，這些寫在紙上的權(quán)力（利）在實踐中慢慢地發(fā)生變化乃至最后變異。第一，公民言論自由權(quán)利的變化與變異。本書認為公民言論自由的變化是從學術(shù)界的“百家爭鳴”開始的。而1957年通過劃定“右派”剝奪了一部分最敢于表達思想的公民的自由言論權(quán)利之后，廣大知識分子普遍地變得不敢講話了，從而使公民言論自由權(quán)發(fā)生變異。此種變異情況同樣地還發(fā)生在中央。1959年彭德懷在廬山會議的后果是在中央領(lǐng)導層面中，人們也不能“講真話”。由此，在中央，作為公民的言論自由權(quán)也發(fā)生了變異。第二，國家權(quán)力向執(zhí)政黨中央集中與1954年憲法權(quán)力配置的虛置。與百家爭鳴、“反右”、彭德懷“反黨”事件等公民政治權(quán)利中言論自由權(quán)逐步變異的同時，國家權(quán)力的配置亦在逐漸發(fā)生變化。國家機構(gòu)的裁撤、合并，并以黨的機構(gòu)代行政府職權(quán)。在所裁撤的機構(gòu)中，首先是中華人民共和國監(jiān)察部的撤銷，然后是中共中央紀律檢察委員會的撤銷。于是，一種既沒有輿論監(jiān)督，也沒有權(quán)力制約監(jiān)督的局面在20世紀50年代末60年初就形成了。這種憲法配置的權(quán)力變異的直接后果是連國家的最高權(quán)力機關(guān)全國人民代表大會也無法正常行使權(quán)力，發(fā)展到極限的表現(xiàn)形式是中共中央以召開全會的方式（八屆十二中全會）把劉少奇的國家主席職務(wù)給“撤銷”了。代之而起的是在“文化大革命”中形成的一種便捷的有利于個人行使權(quán)力且不受任何制約的軍事化模式的出現(xiàn)。這種共和國權(quán)力配置的“三合一”模式（含黨權(quán)、政權(quán)、軍權(quán)的“三合一”以及組織、集體、個人權(quán)力“三合一”的模式），叫做各級的“革委會”。至此，由1954年憲法對國家權(quán)力配置的形式已經(jīng)完全變異。而這種變異的權(quán)力配置則由1975年憲法肯定下來。
三、闡述了憲法與共和國權(quán)力配置的回歸與發(fā)展
本書認為，完成對1954年憲法配置國家權(quán)力回歸而且還有發(fā)展的是1982年憲法，因為1978年憲法并沒有完成權(quán)力配置回歸的任務(wù)。其表現(xiàn)是：確立了新的選舉制度，全面恢復了1954年憲法對國家權(quán)力的配置，并在恢復的基礎(chǔ)上有了新的發(fā)展。新憲法仍為四章，共計138條（比1954年憲法增加了32條），它對1954年憲法配置國家權(quán)力的恢復與發(fā)展，主要是恢復了1954年憲法中關(guān)于全國人大權(quán)力的無限性和至高無上的地位；在縣以上地方各級人大中設(shè)立常委會，擴大了地方國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)；恢復了國家主席制度；對國務(wù)院的權(quán)力有了不同配置；加強了基層民主政權(quán)建設(shè)的規(guī)定。高工作效率；而人民政府則通過這些組織，宣傳法制教育、培養(yǎng)民主習慣、發(fā)動群眾完成中；恢復了憲法關(guān)于公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，并增加了新的內(nèi)容。此外，本書對1982年憲法的四次修改進行了較為詳盡的闡述，認為通過對1982年憲法的修正，使共和國憲法接近并符合了社會主義憲法的本來面貌。
四、提出了關(guān)于預(yù)防憲法中權(quán)力變異的一些思考
1954年憲法對國家權(quán)力的配置，是以國家根本大法形式規(guī)定下來的，但在后來卻發(fā)生變異和虛置，這是為什么？作者認為，關(guān)鍵在于沒有預(yù)防變異與虛置的有效手段。一般而言，提高公民憲法意識，明確憲法是公民權(quán)利與國家權(quán)力基本關(guān)系法的概念，加強新聞媒體輿論監(jiān)督，對違反憲法的任何人和事給予曝光，這還只稱得上是一般的預(yù)防；而根本性的預(yù)防措施，則是應(yīng)該在憲法中設(shè)定專門的解釋與違憲審查機構(gòu)、為其配置違憲審查大權(quán)及運行與監(jiān)督程序、明定其處罰效力等等。違憲審查是各國家機關(guān)按憲法配置的權(quán)力運行并使公民自由行使權(quán)利的最后保障。如果沒有這個最后的保障，憲法就會是具文，人們就可以不依憲法行事。本書認為，憲法以及憲法解釋、違憲審查與對憲法的修正，這是權(quán)力配置即構(gòu)建、維護、鞏固民主政體中的關(guān)鍵因素，也是憲法功能起作用的關(guān)鍵因素。

（《共和國權(quán)力配置考察—— 新中國憲法五十年》,湖南大學出版社2004年版，作者石柏林，教授、博導）

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