《(內)社會轉型期群體性事件預防、處置工作方略》序言 —— 查看此書介紹

徐昕 2008-6-5 23:23:27

序
轉型中國的群體性糾紛和群體性事件相當突出，一直是影響社會穩定的重大因素，也是當下中國促進社會和諧進程中糾紛預防、控制及化解的重點和難點。我的清華校友、河北省委政法委周保剛先生對此進行了認真的探索。
《社會轉型期群體性事件工作方略》一書以積極化解糾紛為根本出發點，理論與實踐緊密結合，主要圍繞各類群體性事件的形成要素、演變過程和內在規律，就群體性事件的界定、性質、特點、類型、原因、現狀，預防與處置的情況、工作原則、工作機制、機構建設、職能安排、宣傳報道、善后處理、檢查考核、責任查究、法律對策等問題作了體系性的論述。全書收集了許多難得的實證材料，在描述群體性事件及其防控、處置情況的基礎上，總結、探討了處理群體性事件的原則和長效機制，提出了較為系統的解決方案，探討了一些學術問題，具有一定的實踐和理論價值。
該書是一項有關群體性事件的系統性、綜合性、整體性、經驗性和對策性研究，旨在面對中國問題，結合當前改革與發展的重大任務，全面認識中國社會的群體性事件及其防控處置的情況，從宏觀與微觀結合的層面明確提出化解方案。作者長期從事維護社會穩定方面的工作，直接接觸并參與處置了多起群體性事件，因而該書在一定程度上屬于“內部視角”的作品。作者的研究視野和思路較為廣闊，運用了多元研究方法，涉獵了國外的相關研究，全書很有可讀性。
當代中國的群體性事件數量日益上升，規模不斷擴大，牽涉面廣，參與主體涉及不同社會階層，沖突程度激烈，易引發暴力對抗，矛盾錯綜復雜，糾紛焦點集中于城鎮拆遷安置、農村征地、“三農”問題、企業改制、社會保障等領域，具有組織性、突發性、煽動性、傳染性等特征，防控和處置的難度極大。而現行的群體性事件防控和處置機制遠遠不能適應當前形勢的要求：
首先，缺乏系統、有效、多元化的群體性糾紛和群體性事件防控和處置機制。群體性事件幾乎都由地方黨委和政府控制和處理，這既反映了民眾在此方面對政府的依賴，也體現了目前階段下政府不得不對社會事務的過度干預。而代替性糾紛解決機制極不發達，基本無力承擔群體性事件的化解功能。
其次，以黨政為中心的行政處理機制不完善。各級黨政機關主要依托聯席會議機制處理群體性事件，相關的法律規范不完善，尚未建立系統、有效而且長期可操作的群體性事件防控和處置機制。不少地方對待群體性糾紛和群體性事件的態度也不夠科學，片面追求穩定、效率而采取高壓和嚴防狠抓措施，往往不考慮從根本上解決問題。而由于政府管理體制的滯后及行政治理能力的減弱，地方黨政機關對一些重大糾紛的解決威信有較大下降。而且自1990年代以來，地方政府還經常成為群體性事件指向的矛頭，成為糾紛的一方“當事人”。
再次，群體性事件的預防和控制工作薄弱。黨政部門更強調事端的平息，對糾紛防控的重視程度不夠，防控機制與解決機制之間銜接不暢，某些地方出現防控能力下降的趨勢。同時，糾紛解決的任務主要由法院、仲裁、調解、公安等機構承擔，黨政往往把解決糾紛視為偶然性的工作，對糾紛發生、發展的規律缺少系統和深入把握，而法院對糾紛的解決又側重于片斷、局部、法律上的爭議解決，不注重對糾紛前因后果的透徹分析，導致防控和化解群體性糾紛效果的不理想。
最后，群體性糾紛的法律救濟途徑不健全。一方面，民眾較少利用司法途徑解決群體性糾紛。對于沖突激烈、法律關系復雜、法律規范不明確、政策性強、涉及面廣的群體性糾紛或事件，法院往往無力應對；即便進入訴訟程序，也不可能快速平息糾紛；即便通過法律途徑解決，也很可能受到各方面的干預；即便法院作出裁判，也很可能難以執行。另一方面，法院還可能因各種原因對群體性糾紛不予受理，或是將群體性糾紛拆散為“系列案件”分別處理。與此相關，群體性糾紛的訴訟制度很不完善，如未建立集團訴訟制度，有關代表人訴訟的規則過于簡單，各地代表人訴訟制度的適用不統一，訴訟代表人的權限僅相當于一般代理致使處分實體權利很困難，以訴訟標的同一或屬于同一種類為訴訟要件限制了訴訟的提起，代表人訴訟的判決效力的間接擴張性令訴訟的提起激勵不足，人數不確定的代表人訴訟判決效力的間接擴張性既不合理也與二審終審制相抵觸。
面對種種問題，應有針對性地完善群體性事件的防控和處置機制，構建系統、有效、多元化的群體性事件解決機制，完善以黨政為中心的群體性事件防控和處置的行政機制，大力加強群體性糾紛的預防和控制工作，完善群體性糾紛的法律救濟途徑尤其是相關的訴訟制度，提升法院的作用。解決現實問題，正是群體性事件課題研究的目標所在。
和諧社會不是一個沒有矛盾、沒有沖突、沒有糾紛的社會。關鍵在于如何對沖突進行適當的調處。從糾紛及其解決的角度入手，和諧社會應當是一個糾紛預防機制較為有效，各種沖突和糾紛皆納入解決范圍，有適當的解決機制，糾紛發生率相對較低，沖突不過于劇烈，且社會有能力以適當的方式合理、及時、有效化解沖突和解決糾紛，并由此實現利益大體均衡、秩序相對穩定的社會。面對轉型中國的糾紛狀況，我主張多管齊下，加速發展，深化改革，推進法治，盡可能協調利益沖突，實現大多數人的公平正義，倡導和諧的文化理念，特別是要建立和完善有效的多元化糾紛解決機制、重大突發事件處理機制、糾紛預防機制以及利益協調機制，以保障社會在沖突中實現平衡，在矛盾和糾紛中得到持續、穩定、健康、快速發展。
我與保剛先生的興趣接近，長期以來一直關注群體性事件以及糾紛解決的主題。我認為，糾紛解決直接關系到沖突的控制、民眾權益的實現和社會秩序的穩定，展示了法從靜態向動態、從書本向現實的轉化，體現了法的實現及其社會效果，是對立法和司法制度的現實檢驗。可以說，糾紛解決機制是法治的一個核心環節，其合理配置對于維護社會秩序、促進社會和諧至關重要。因此，我主持了國家社科基金項目、中國法學會重點項目、司法部項目等有關糾紛解決的若干研究課題，參加了該主題的國家社科基金重大招標項目、教育部重大攻關項目。我創辦的《司法》雜志創刊號便推出《糾紛解決與社會和諧》專輯，并醞釀征集《糾紛解決的經驗研究》專輯。2007年初經國務院學位辦備案，西南政法大學在法學一級學科中設置司法制度二級學科，獨立招收碩士和博士研究生，這是全國第一個獨立的司法制度二級學科，而我已將糾紛解決列為司法制度學科的主要研究方向。
當然，該書仍有欠缺，如有些論述有局限性，在某些敏感問題上未作深入剖析，有些對策還顯得較為空泛等。盡管該書不盡完美，但這主要是因群體性事件這一論題的復雜性所致，也與該論題整體研究尚不夠深入有關，況且該書總體上的立論是積極的，正確的，有助于群體性事件理論研究與實踐的推進，還可以對相關研究的深入起到拋磚引玉的作用。也正因如此，我們期待作者在此基礎上進一步探索，推出有更有份量的作品，為預防、控制及化解群體性糾紛特別是群體性事件，促進社會和諧，提供一些新的思路。

徐 昕①
2007年8月18日

注：本序言為著名社會糾紛化解機制專家徐昕教授所作。徐昕，西南政法大學教授，博士生導師，司法研究中心主任，司法制度學科負責人，校學術委員會委員。在Issues & Studies、《二十一世紀》、《法學研究》、《社會學研究》、《中國法學》等刊物發表論文若干，著有《邁向社會和諧的糾紛解決》、《論私力救濟》、《英國民事訴訟與民事司法改革》，譯有《正確與錯誤的社會結構》、《中世紀神判》、《比較法視野中的司法程序》、《公共知識分子》、《證據法的經濟分析》、《英國民事訴訟規則》等，主編《司法》雜志，主持司法文叢。

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