《歐盟環(huán)境政策法律研究》


歐盟環(huán)境法的特點及啟示

從總體上看，歐洲人作為人類文明的積極創(chuàng)造者在幾千年的奮斗中，給人類留下了許多寶貴的政治、經濟、文化、科學、技術遺產和財富。無論是馬克思主義的創(chuàng)始人所稱頌的資本主義文明，還是馬克思主義本身，最初都主要是歐洲文明的產物。但過去的幾千年，歐洲用分裂和大戰(zhàn)來影響世界比起用統(tǒng)一和和平來影響世界要少得多。土地面積與中國差不多的歐洲一直被分為幾十個國家，歐洲國家的法律文化和法制傳統(tǒng)的多樣性如同國家制度的多樣性一樣復雜。
正如建立統(tǒng)一的歐洲國家即歐洲聯(lián)盟是人類大膽而難實現的奮斗目標一樣，建立統(tǒng)一的歐洲環(huán)境法即歐盟環(huán)境法也是環(huán)境法領域富有創(chuàng)造性的一個奮斗目標。歐盟環(huán)境法體系的形成是當代環(huán)境法的一個奇跡。包括歐盟環(huán)境法在內的歐盟法律并不是短期行為，而是一種長期的歷史現象，正如《建立歐洲共同體條約》第240條所指出的： “本條約的締結無終止期限。”在2l世紀，由于歐洲政治、經濟聯(lián)合速度的加快，歐盟環(huán)境法的統(tǒng)一體系將會加快。著眼于未來，歐盟環(huán)境法的發(fā)展前途十分樂觀，并且必將對人類環(huán)境保護和法治文明產生重要的影響。我們之所以應該重視和加強歐盟環(huán)境法的研究，歐盟環(huán)境法之所以對我們有那么多的啟示，是因為歐盟環(huán)境法本身所具有的豐富內容、鮮明特點和成功經驗。

一、歐盟環(huán)境法的特點

歐盟環(huán)境法的產生、形成和發(fā)展處于一個特定的時代，這個時代具有全球性環(huán)境問題突出、歐洲一體化進程加速、世界統(tǒng)一市場及和平與發(fā)展主題形成、信息全球化加快、可持續(xù)發(fā)展觀形成等特點。與此相適應，歐盟環(huán)境法也鮮明地體現了現代環(huán)境法的發(fā)展趨勢和某些特點，歐盟環(huán)境法吸收了當代環(huán)境法的精華、新思想和新成果，體現了在法律文化和法律傳統(tǒng)領域的繼承和創(chuàng)新的結合，形成了比較協(xié)調、有效的環(huán)境法實施機制，在許多具體領域有其創(chuàng)新和特點。

(一)歐盟環(huán)境法體系的特點

歐盟環(huán)境法體系包括歐盟基礎條約、歐盟簽署或參加的國際環(huán)境條約、歐盟機構制定的歐盟法規(guī)(包括條例、指令和決定)、其他具有法律規(guī)范性的文件、其他相關法律淵源等。這種體系比較全面地反映了當代環(huán)境法體系的構成和內容，并且具有很多特點。
歐盟環(huán)境法的體系包括成文法和判例法，但以成文法為主；包括憲法性規(guī)范、條例、指令、決定、決議、標準等成文法律形式，但以指令為主；包括國家級環(huán)境法、歐盟級環(huán)境法和國際級環(huán)境法，但以歐盟級環(huán)境法最具有特色。
由于歐盟環(huán)境法的形成，歐盟環(huán)境得到了相當完善的法律保護。目前，無論是對歐盟成員國、歐盟機構還是歐盟公民而言，均面臨著如下三種相互聯(lián)系的環(huán)境法律：一是成員國國內環(huán)境法；二是歐盟環(huán)境法；三是國際環(huán)境法。在歐盟環(huán)境法體系中，既包括國家級環(huán)境法律措施，又包括歐盟級環(huán)境法律措施和國際級環(huán)境法律措施。在沒有歐盟級環(huán)境法律措施保護的領域，可以由國家級或國際級環(huán)境法律措施進行保護。
在歐盟環(huán)境法體系中，憲法性規(guī)范即建立歐洲共同體或歐盟的基礎條約，起著十分重要的根本性、指導性作用。例如，《單一歐洲法》和《歐洲聯(lián)盟條約》中的“環(huán)境條款”即第130R條規(guī)定：“1，共同體的環(huán)境政策應該致力于如下目標：保持、保護和改善環(huán)境質量；保護人類(人體)健康；節(jié)約和合理利用自然資源；在國際一級上促進采用處理區(qū)域性的或世界性的環(huán)境問題的措施。 2．共同體的環(huán)境政策應該瞄準高水平的環(huán)境保護，考慮共同體內各種不同區(qū)域的各種情況。該政策應該建立在防備原則以及采取預防行動、優(yōu)先在源頭整治環(huán)境破壞和污染者付費等原則的基礎上。環(huán)境保護要求必須納入其他共同體政策的制定和實施之中。”除上述條款之外，還有許多有關環(huán)境保護的內容。歐盟憲法性環(huán)境法律規(guī)范的內容如此豐富、全面，值得我們學習、借鑒。
在歐盟二級法中，歐盟簽署的國際條約(歐盟與第三國和其他國際組織締結的國際協(xié)定)以及歐盟機構制定的條例、指令、決定等形式構成了一個相當完善的有機體系。其中條例具有普遍而直接的適用性、具有全面的約束力，一經頒布即在成員國內發(fā)生完全的效力，成員國不得采取任何國內立法或行政措施變更條例的內容或變通實施。指令對每個成員國有法律約束力，但是留給成員國的國家當局以形式和方法的選擇權。決定的各個組成部分對它所指向的對象都具有約束力，可以對成員國發(fā)布，也可以自然人和法人為其對象，是一種對特定個人有效的、對接受者具有直接法律影響的規(guī)則和條件。
在歐盟，環(huán)境標準是環(huán)境法的一個重要組成部分。這些環(huán)境標準不僅具有環(huán)境法規(guī)一樣的效力，而且也遵循同樣的立法程序。根據《建立歐洲原子能共同體條約》第30條的規(guī)定，共同體制定的有關防治放射性污染的基本標準具有很高的法律地位。
這是與大多數國家的國內環(huán)境標準的重大區(qū)別。在標準制定方面，根據該條約的規(guī)定，有關防治放射性污染、核污染的基本標準的制定遵循與其他法規(guī)一樣的嚴格的立法程序，即：“基本標準由委員會擬訂；委員會應事先取得科學技術委員會從成員國科學專家尤其是公共衛(wèi)生專家中任命的一個專家小組的意見。委員會應取得經社委員會對這些基本標準的意見。經征詢歐洲議會的意見后，理事會應就委員會的提議及其提交的各委員會的意見，以特定多數議決，建立基本標準。”(第31條)在標準實施方面，根據該條約的規(guī)定，基本標準一旦制定，“各成員國應制定專為保證上述基本標準的法律、法規(guī)或行政條例，并應在教學、教育和職業(yè)培訓方面采取必要的措施。”(第32條)也就是說，標準具有某種造法功能，即依據標準制定法規(guī)。歐共體的許多環(huán)境標準都是以條例或指令的形式頒布的，也就是說是以環(huán)境法規(guī)的形式頒布的。例如，共同體通過《關于某些飛機噪聲允許聲級的 80／51號指令》①，規(guī)定了飛機噪聲標準。
在歐盟，環(huán)境行動總體規(guī)劃具有重要的法律地位。根據《歐洲聯(lián)盟條約》第130S(3)條的規(guī)定，理事會應根據第189B條提及的程序和經征詢經社委員會的意見，通過總體行動規(guī)劃，提出應予實現的優(yōu)先目標。在制定環(huán)境總體行動規(guī)劃之后，理事會應視情況，按照第130S(1)和第130S(2)條的條件即前面提到的兩種程序，采取實施這些規(guī)劃所需的措施，即要求根據環(huán)境總體行動規(guī)劃進一步制定實施總體規(guī)劃所需要的措施(包括條例、指令和決定)。可見，歐盟的環(huán)境總體行動規(guī)劃是一種層次較高的法律文件，它具有特別的法律地位甚至造法功能。
歐盟環(huán)境法體系除了上述構成外，還有環(huán)境法判例及與環(huán)境保護有關的基本人權等其他相關法律淵源。歐盟有相當一部分環(huán)境法律規(guī)則是通過與環(huán)境有關的司法判例來創(chuàng)制的。
另外，根據歐盟三大機構通過的《歐洲議會、理事會和委員會關于基本權利的聯(lián)合聲明》(1977年4月5日簽訂于盧森堡)，歐盟法律不僅包括條約中的規(guī)則和第二級共同體立法，而且還包括作為各成員國憲法基礎的特別是基本權利在內的，法的基本原則、原則和權利。

(二)歐盟環(huán)境法主體的特點

歐盟環(huán)境法屬于區(qū)域性國際法的范疇，與其他國際法或國際環(huán)境法相比，歐盟環(huán)境法的主體具有明顯的廣泛性，它不僅包括傳統(tǒng)的國際法主體即國家，還包括國際組織、法人和自然人等方面。
1．國家
歐盟環(huán)境法中的國家主體包括歐盟成員國及與歇盟締結國際環(huán)境條約的其他國家。
(1)歐盟成員國
歐盟環(huán)境法的最重要、也是最基本的主體是歐盟各成員國。這是因為，歐盟是各成員國締結的條約的產物，沒有歐盟的各締約國也就沒有歐盟，也就沒有歐盟環(huán)境法。誠如《建立歐洲共同體條約》 (1957年3月25日簽訂于羅馬，后經《單一歐洲法》和《歐洲聯(lián)盟條約》修改)的重要條文第1條所指出的：“經由本條約，最高締約各方在它們之間建立一歐洲共同體。”
歐盟成員國不僅是締結歐盟基礎條約的主體，享有權力和享受權利的主體，也是承擔歐盟環(huán)境法義務的主體。《建立歐洲共同體條約》第5條規(guī)定：“成員國應采取一切適宜的措施，無論是一般的還是特殊的，以保證本條約所產生的或由共同體機構采取行動所造成的義務得到履行。成員國應促進共同體各項任務的完成。成員國應避免采取任何可能危及本條約目標實現的措施。”該條約第11條規(guī)定：“成員國應采取一切適宜的措施，使其政府能在規(guī)定的期限內，履行遵循本條約而承擔的與關稅有關的義務。”由此可見，成員國負有條約義務。
(2)其他國家
歐盟締結的國際環(huán)境條約是歐盟環(huán)境法的重要組成部分，與歐盟締結國際環(huán)境條約的國家理所當然地成為歐盟環(huán)境法的主體。在歐盟締結的國際環(huán)境條約中，其他國家不僅是締結歐盟國際條約的主體，也是享受有關條約權利、承擔有關條約義務的主體。
2．國際組織
歐盟環(huán)境法中的國織組織主體包括歐盟機構及與歐盟締結國際環(huán)境條約的其他有關國際組織。
(1)歐盟及歐盟機構
歐盟環(huán)境法中最重要的主體之一是包括共同體在內的各種歐盟機構，根據歐盟基礎條約第4條的規(guī)定，“托付于共同體的任務，由下述機構執(zhí)行：歐洲議會；理事會；委員會；法院；審計院。各機構在本條約賦予它的權限內行事。”也就是說，共同體或歐盟由歐盟機構在各自的職權范圍內代表。歐盟本身不是一個國家，而是一個區(qū)域性國際組織，在歐盟這個國際組織內還有一些國家性組織即歐盟機構。歐盟機構如同歐盟一樣，都是歐盟環(huán)境法中的重要主體。這是因為，諸如歐洲議會、理事會、委員會、法院等機構，不僅是行使制定歐盟環(huán)境法(包括締結條約，制定條例、指令和決定，形成判例等)權力的主體，不僅是享有歐盟環(huán)境法中規(guī)定的權力和享受權利的主體，也是承擔歐盟環(huán)境法義務的主體。《建立歐洲煤鋼共同體條約》(1951年4月18日簽訂于巴黎，后經修改)第6條明確規(guī)定：“共同體具有法人資格。在國際關系中，共同體享有行使其職能和實現其目標所需的法律資格。在各成員國內，共同體享有在該國設立的法人所享有的最廣泛的法律資格，特別是可以取得或處置動產與不動產，以及成為法律訴訟的一方。共同體由各機構在各自的職權范圍內代表。”《建立歐洲共同體條約》第211條規(guī)定： “在各成員國內，共同體享有各國法律賦予法人的最為廣泛的法律權力；共同體可以取得和處置動產與不動產，以及成為法律訴訟的一方。為此目的，共同體由委員會代表。”《建立歐洲共同體條約》第210條：“共同體具有法人資格。”《建立歐洲原子能共同體條約》第184條有同樣的規(guī)定。
歐盟基礎條約規(guī)定歐盟具有外交權、締約權、立法權、執(zhí)法權、訴訟權等非常廣泛、重要的權力。例如，《建立歐洲共同體條約》第218條規(guī)定： “按照本條約所附議定書中規(guī)定的條件，各歐洲共同體機構在成員國領土上享有執(zhí)行其任務所需的特權與豁免權。此規(guī)定同樣適用于歐洲投資銀行。”
《建立歐洲原子能共同體條約》(1957年3月25日簽訂于羅馬)第107條規(guī)定：“歐洲議會由結成本共同體的各國人民的代表組成，行使本條約賦予它的咨詢與監(jiān)督權。”自《單一歐洲法》頒布之后，歐洲議會的功能和權力逐漸擴大，增加了在立法方面歐洲議會與理事會、委員會的合作程序和對某些立法的批準權、拒絕權、修改權等權力。歐洲議會有權根據歐盟基礎條約的規(guī)定參與立法程序，有權對委員會活動進行彈劾。凡根據《建立歐洲共同體條約》第189B條進行環(huán)境立法，理事會應取得歐洲議會的意見。歐洲議會通過對理事會做出的共同立場的贊同、拒絕、修正等方式行使自己參與環(huán)境立法的權力。根據《建立歐洲共同體條約》第138C條的規(guī)定，歐洲議會在履行其職責的過程中，如果發(fā)現環(huán)境違法和失職行為，可以應四分之一成員的要求，設立臨時性的調查委員會，在不妨礙本條約賦予的其他機構的權力的前提下，調查在實施歐盟環(huán)境法令中受指控的違法或失職行為，但正由法院審理的受指控事實和仍在法律訴訟中的案件不’在其列。
理事會是歐盟的立法與決策機構，其基本任務是保證實現歐盟基礎條約所提出的目標，并根據歐盟基礎條約履行其職責。《建立歐洲原子能共同體條約》 (1957年3月25日簽訂于羅馬)第115條規(guī)定：“理事會應根據本條約的規(guī)定，履行其職責并行使其決定權。理事會應采取在其職權范圍內的一切措施，協(xié)調成員國與共同體的行動。”理事會擁有做出決定的權力即制定政策和法令的權力。
委員會是歐盟內部的重要機構，它以完全獨立的身份為歐盟的整體利益行使歐盟基礎條約所賦予的各項職權。為了保障委員會成員忠于歐盟共同利益公正執(zhí)法，歐盟基礎條約規(guī)定，委員會成員在履行其職責時既不應尋求也不應接受來自任何政府或來自任何其他機構的指示，他們應避免與其職責相抵觸的任何行動。當出現違背這些義務的情況時，法院可以應理事會或委員會的請求，根據第160條酌情裁定有關的委員會成員強制退職，或者剝奪其享受退休金或其他替代津貼的權利。委員會可以：提出有關環(huán)境事務的建議或意見；參與環(huán)境立法程序；就某些環(huán)境事務獨立地做出決定，根據第155條的規(guī)定，委員會按照本條約規(guī)定的方式，擁有它自己的決定權。也就是說，委員會有權就某些環(huán)境事務獨立地做出某些決定；實施理事會制定的環(huán)境法規(guī)，根據第 155條的規(guī)定，委員會為實施理事會制定的環(huán)境法規(guī)而行使理事會授予它的權力。也就是說，委員會擁有實施環(huán)境法規(guī)的權力，負責確保歐共體的環(huán)境立法得到充分的實施，并向歐洲法院報告違法案例。
(2)其他國際組織
歐盟締結的國際環(huán)境條約是歐盟環(huán)境法的重要組成部分，與歐盟締結或共同參加國際環(huán)境條約的其他有關國際組織理所當然地成為歐盟環(huán)境法的主體。在歐盟締結的國際環(huán)境條約中，其他國際組織不僅是締結歐盟國際條約的主體，也是享受有關條約權利、承擔有關條約義務的主體。
3．自然人或歐洲聯(lián)盟(簡稱歐盟)公民
歐盟基礎條約創(chuàng)立了“聯(lián)盟公民”的概念；歐洲聯(lián)盟公民即自然人是歐盟環(huán)境法的主體。與傳統(tǒng)國際法不同，自然人即歐盟公民是歐盟環(huán)境法的重要主體。這是‘因為，第一，歐盟公民雖然不是制定歐盟環(huán)境法的立法主體，但是歐盟公民通過歐洲議會已經間接享有立法權，公眾通過參與的法律制度已經享有某種程度的立法權，并且歐盟公民的立法權正在擴大；第二，歐盟公民已經享受歐盟環(huán)境法律規(guī)定的權利和承擔義務，已經擁有向歐洲法院直接提起訴訟的實體權利。
《建立歐洲共同體條約》第8條規(guī)定：“1．聯(lián)盟公民資格即此建立。擁有一成員國國籍的每個人員，為聯(lián)盟的公民。 2．聯(lián)盟公民享有本條約賦予的權利和遵守本條約規(guī)定的義務。”該條約在第二部分“聯(lián)盟公民”中規(guī)定了聯(lián)盟公民的一系列權利和義務，包括最重要的政治權利、財產權利、自由流動權、設業(yè)權、訴訟權、居住權利。如第8A條規(guī)定：“聯(lián)盟公民有權在各成員國的領土內自由遷徙和居住，但需服從本條約及為實施本條約而采取的措施所規(guī)定的限制與條件。”第8B條第1款規(guī)定：“在非國籍所屬的一成員國中居住的聯(lián)盟公民，應有權按照該國國民享有的相同條件，在居住國的市政選舉中參加投票和作為候選人。”第8B條第2款規(guī)定：“在不妨礙第138條第3款(第138條第3款：“歐洲議會應起草為在所有成員國中根據一統(tǒng)一的程序進行直接普遍投票選舉的提議。理事會應在取得歐洲議會以其成員多數議決的同意之后，以全體一致議決制定適當的規(guī)定，并建議成員國根據各自的制憲要求予以通過。”)與為實施該款而制定的規(guī)定的前提下，在非國籍所屬的一成員國中居住的聯(lián)盟公民，應有權按照該國國民享有的相同條件，在居住國的歐洲議會選舉中參加投票和作為候選人。”第8D條規(guī)定：“聯(lián)盟公民有權根據第 138D條向歐洲議會請愿。聯(lián)盟公民可以向根據第138E條而設立的司法專員提出申訴。”
歐共體立法雖然沒有承認個人的環(huán)境權。但是，1990年6月，歐共體國家或政府首腦會議宣稱：“對環(huán)境問題了解和認識水平的提高和發(fā)展將促進共同體成員國保護環(huán)境的行動更加有效。這類行動的目標必須是保障公民對清潔健康的環(huán)境的權利。”①盡管歐共體還未能保障其公民對清潔環(huán)境的權利，但是在另一方面，已經給予每個公民3種權利，即向執(zhí)委會提出指控 (complaint)的權利、向歐洲議會請愿(petition)的權利、自由獲得歐盟成員國當局掌握的信息的權利，這些權利能夠使公民促進歐共體環(huán)境立法更好地實施。
按照國際慣例，主權國家簽訂的國際條約一般不能直接適用于締約國公民，除特定情況外，國際條約本身不能直接為個人設定權利和義務。但是，歐盟基礎條約和歐盟環(huán)境法規(guī)確有適用于各成員國自然人的直接效力，允許個人在成員國法院直接援引基礎條約的條款來維護自己的合法權益，從而突破了傳統(tǒng)國際法不能為個人直接創(chuàng)設權利和義務的教條。例如，1963年歐洲法院在第26／62號案即“凡根路斯”(Van Gend en Loos)案中首次闡明了歐洲共同體法的直接適用性原則。法院在判決中指出：不僅成員國，而且其國民，都可以成為歐洲共同體法的主體；歐洲共同體法律秩序直接賦予訴訟當事人以對其所屬國家提出主張的個人權利；而且成員國國內法院的任務是為了維護這些權利或利益而適用歐洲共同體法。”①在“科斯塔”案中，歐洲法院進一步要求成員國承擔積極義務，確立了歐盟基礎條約優(yōu)先于成員國國內法的原則②。目前歐盟基礎條約在成員國發(fā)生直接效力的原則不僅適用于公民或法人與成員國國家機構之間的縱向關系，還適用于公民或法人互相之間的橫向關系。歐盟基礎條約的條款，除少數關于國家援助的條款外，均可以在其成員國法院直接適用，這已是一種趨勢。
在國際法中明確肯定自然人的法律資格或賦予個人的主體權利，首先反映了當代歐洲社會、區(qū)域國際法和人權領域的重大進展和變化。1950年11月4日，22個歐洲委員會成員國在羅馬簽署了《歐洲人權公約》(又稱《保障人權和基本自由公約》，之后陸續(xù)簽署了11個議定書，到1998年11月，在46個歐洲國家中已經有35個歐洲國家成為歐洲人權機構的成員國；前蘇聯(lián)解體后，克羅地亞、拉脫維亞、俄羅斯、烏克蘭也已加入歐洲委員會并簽署了《歐洲人權公約》。根據原《歐洲人權公約》第48條的規(guī)定，個人無權直接向人權法院提起訴訟，后來將個人在歐洲人權機構的訴權囿于各締約國“明示聲明承認”和“保留”的范圍內，認為即使個人獲得了訴權，這也是各締約國政府的“施舍”。但是，根據1994年10月1日生效的《歐洲人權公約》第9議定書(1990年11月擬定)的規(guī)定，個人、社會團體及非政府組織有權直接將案件移交人權法院；其中第11議定書于1998年11月1日正式生效，明確規(guī)定個人在常設單一歐洲人權法院獲得了當然的訴權，歐洲常設第一法院于1998年11月1日在斯特拉斯堡誕生。根據第11議定書的規(guī)定：個人不僅擁有訴權，而且這種訴權從權能上看是完整的，它既包括起訴權，也包括上訴權；從來源上看，它是當然的，因為第11議定書并非任擇性，原則上締約國在簽署、批準或接受該議定書時不得做出任何保留；該議定書還為第三人參加訴訟作了明確規(guī)定。歐洲人權委員會和歐洲人權法院到1999年接受的4萬多件案件中有38 000多個案件即95％以上是個人提出的申訴。
值得注意的是，在國際法中明確肯定自然人的法律資格或賦予個人的主體權利，不僅是發(fā)達資本主義國家所組成的國際社會的趨勢，也反映了包括發(fā)展中國家在內的當代國際社會和國際法的重大進展和變化。1981年的《非洲人權和民族憲章》 (簡稱《非洲人權憲章》)是第一份明確承認“所有人民”對“舒適的有利于其發(fā)展的環(huán)境”的普遍權利的人權條約。1988年《美洲人權公約》之經濟、社會和文化權利議定書第11條題為“對健康環(huán)境的權利”，它規(guī)定：“1，每個人應有權在健康的環(huán)境中生活，有權享受基本的公共服務；2．締約國應促進環(huán)境的保護、保全和改善。”根據《美洲人權公約》第44條及《非洲人權和民族憲章》第55條，個人的申訴權在非洲和美洲人權機構中得到了保證，締約國加入或批準人權公約，其公民便當然取得了申訴權，這是區(qū)域性人權取得的最大進展之一。美洲和非洲人權機構將個人訴權視為締約國加入該組織所發(fā)生的當然權利，這是對傳統(tǒng)國際法中有關個人不能成為國際法主體的挑戰(zhàn)。特別是非洲人權機構章程所規(guī)定的申訴主體具有廣泛性，它既包括締約國，也包括締約國以外的個人、社會團體及非政府實體，而個人也不僅限于認為其權利受侵害的人。
4．歐盟范圍內的單位(包括法人)
與傳統(tǒng)國際法不同，單位(包括法人)是歐盟環(huán)境法的重要主體。這是因為，第一，單位(包括法人)雖然不是制定歐盟環(huán)境法的立法主體，但是歐盟單位(包括法人)通過歐洲議會、經社委員會和地區(qū)委員會等歐盟機構已經間接享有立法權，通過公眾參與的法律制度已經享有某種程度的立法權，并且歐盟單位 (包括法人)的間接立法權正在擴大。第二，歐盟單位(包括法人)已經享受歐盟環(huán)境法律規(guī)定的權利和承擔義務，已經擁有向歐洲議會請愿、向歐洲法院直接提起訴訟的實體權利。
在歐盟基礎條約和歐盟環(huán)境法規(guī)中已經直接對單位(包括法人)規(guī)定權利和義務。例如，《建立歐洲共同體條約》第58條規(guī)定：“根據一成員國的法律成立并在共同體內擁有注冊辦公機構 (或譯為法定住所)、中心管理機構或主要營業(yè)場所的公司與商號，為本章的目的，應受到如同作為成員國國民的自然人那樣的待遇。‘公司或商號’是指：包括合作社團在內的根據民法或商法建立的公司或商號，以及其他屬于公法或私法調整范圍的法人，但非營利性的公司或商號不在其列。”第138D條規(guī)定，在歐盟成員國中“擁有注冊辦事處的任何法人，都有權單獨或與其他公民或人員一起，就屬于共同體活動范圍并直接影響到他的事務，向歐洲議會遞交請愿書”。第138E條規(guī)定：“歐洲議會應任命一司法專員，授權他受理在成員國中擁有注冊辦事處的任何法人就共同體機構活動中的失職行為提出的申訴，但正在行使司法職能的法院與初審法院不在其列。”
另外，根據1994年10月1日生效的《歐洲人權公約》第9議定書(1990年11月擬定)的規(guī)定，社會團體及非政府組織有權直接將案件移交人權法院。根據《非洲人權和民族憲章》和非洲人權機構章程，締約國以外的個人、社會團體及非政府實體都可以向國際人權機構提起申訴。

(三)強調環(huán)境法治和環(huán)境民主是歐盟環(huán)境法的鮮明特點

環(huán)境問題是一個全球問題、全民問題，實行包括環(huán)境正義、民主、公平和公眾參與在內的環(huán)境法治，是環(huán)境法追求的目標和價值標準。
在歐盟，公眾參與和司法訴訟是執(zhí)行環(huán)境政策的重要方式和環(huán)節(jié)。歐盟是一個建立在法治基礎上的共同體，在這一共同體中保障透明度和訴訟公開原則的手段是可以得到的。歐盟法律制度中如下3種相互關聯(lián)的事實支持這種認識：
第一，共同體法院①指出：“《建立歐洲經濟共同體條約》雖然是以國際協(xié)定的形式出現的，然而卻構成了建立在法治基礎之上的共同體的憲法特征。”
第二，《歐洲聯(lián)盟條約》前言申明：“確認對自由、民主及尊重人權與基本自由的原則和對法治原則的堅信不渝”。《歐洲聯(lián)盟條約》第F條規(guī)定：“歐盟應該尊重它的成員國的國家特性(the national indentities)，這些國家的政府制度都建立在民主原則的基礎上。”
第三，在一個建立在法治基礎上的共同體，并且其成員國的政府制度也都建立在民主原則的基礎上，必須將這種性能轉移到該共同體的各個組織中去。人們希望找到方法使作為控制這些性能運用的手段相應發(fā)展。在歐共體，無論是成員國還是歐共體組織對有關可持續(xù)發(fā)展的問題都有規(guī)定的實施權力，而且無論是成員國的法院還是歐共體的法院都在運用歐洲法律方面起著重要作用。
在歐盟法律中保障民主、提高透明度、實行公眾參與和推行公民訴訟的法律文件，概括起來包括如下幾個方面：有關自由獲得各成員國公共當局所掌握的環(huán)境信息的法規(guī)；有關獲得理事會和委員會掌握的文件的行政程序(手續(xù))；歐共體條約中有關私人和團體到法院訴訟的一般規(guī)則。另外，當涉及到有關保護個人或團體的權利的歐共體法律的有關條款時，法院已經制定向成員國法院訴訟的準則。
人們希望找到兩種控制透明度和訴訟的手段，第一種是適用于各成員國內部的、協(xié)調透明度的標準和訴訟規(guī)則的手段；第二種是適用于歐盟層級的、協(xié)調透明度的標準和訴訟規(guī)則的手段。如果缺乏這種手段，法律不平等將在歐盟的公民中流行，將權力轉移到共同體組織可能變成取代對實行民主政府制度的各成員國來說十分重要的程序的一種方式。
歐盟的公民和組織直接擁有實體訴訟權利。在歐盟一級，非國家行為者(nonstate actors)向歐盟法院起訴的訴訟條件由《建立歐洲共同體條約》的一般條款來調整。有關向歐盟法院提起訴訟的條件的規(guī)則由《建立歐洲共同體條約》第173條和175條控制。第173條規(guī)定，歐洲法院有權對一成員國、理事會或委員會、自然人或法人關于共同體各機構違反條約規(guī)定的行為或有關法令提出的訴訟進行司法審查，如果訴訟成立，法院可做出有關法令無效的判決。第175條規(guī)定，如果歐洲議會、理事會或委員會違反條約義務未能采取措施法令，成員國和共同體的其他機構，包括在一定條件下的自然人或法人可以向歐洲法院起訴，因不作為被法院宣告違反條約的機構必須采取為執(zhí)行法院判決所應采取的措施。相對于美國法院對有關訴訟資格的廣義解釋而言，迄今為止的歐盟法院裁判規(guī)則反映了歐盟法院對有關條文規(guī)定的訴訟資格(即進入法院門檻的條件)采取了比較狹義的解釋。但是，已有兩個懸而未決的案件提出了環(huán)境保護公共利益團體的訴訟資格問題。這兩個案件可以被認為是試驗性的案件，并且與委員會的決定有關，該決定使用歐共體的結構基金(structural funds)去資助一個據說是對環(huán)境有害并且違反歐共體關于保護環(huán)境的規(guī)則的項目。其中一個案件是由英國世界野生生物基金和愛爾蘭國家信托基金(theNationalTrust for Ireland)就歐盟一審法院提起的上訴案件，該案件涉及使用結構基金在愛爾蘭自然保護區(qū)建設一個旅游中心的問題，一審法院在其判決中沒有解決訴訟資格的問題，因為該法院發(fā)現，歐盟委員會并沒有做出受到指控的決定，因而裁決不接受該訴訟請求。另一個案件是綠色和平理事會(Stichting Greenpeace Council)和其他組織對歐盟委員會有關補償西班牙建設兩個發(fā)電廠所導致的費用的決定提出的起訴。這兩個案件都給歐盟法院在歐盟一級對環(huán)境公共利益團體的訴訟資格問題，提供了比較開放的態(tài)度和觀點的機會。
建立公眾參與的法律制度是實行環(huán)境法治的根本途徑。提鬲實際決策過程中的公眾參與，常常與保證決策過程的透明度和訴訟公開原則(open rules on locus standi)的手段具有密切聯(lián)系。歐共體《關于某些工業(yè)活動的重大事故危害的指令》(1982年)，又稱歐共體《塞韋索指令》，是在意大利塞韋索地區(qū)發(fā)生一起重大工業(yè)污染事故后制定的。該指令明確規(guī)定：各成員國必須設立主管部門，向可能受事故影響的人和公眾主動提供關于安全措施和事故狀況的情報；成員國必須保證生產者采取一切必要措施預防和處理重大事故，包括向政府主管部門報告已經查明的現有危險、采取的安全措施、裝備的安全設施，向工人提供的安全情報和安全培訓。歐共體理事會《關于環(huán)境影響評價的指令》(1985年，歐共體理事會指令第85／337號，1988年7月3日生效)對環(huán)境影響評價的范圍(如明確規(guī)定在陸上焚燒廢物、用土地填埋方法處置有毒和危險廢物屬于應進行環(huán)境影響評價的活動)、程序和公眾參與等問題作了規(guī)定，它包括：開發(fā)建設者對主管機關和公眾提供項目資料；征求主管機關、其他部門和公眾的意見；主管機關在審批過程中的責任(如考慮有關部門和公眾對項目環(huán)境影響的意見、向公眾公開有關項目的決定和有關情報資料等)。
有關協(xié)調透明度規(guī)則的主要文件是《自由獲得環(huán)境信息的指令》①，該指令由理事會在1990年通過，于1993年生效。該指令規(guī)定任何自然人或法人都有權以合理的代價要求獲得有關環(huán)境的信息，不需要這個人證明他與這些信息有利害關系。有關公共當局必須在2個月內對要求獲取該信息的請求做出反應，在拒絕提供信息時必須說明理由。該指令提供了一個詳盡的清單，標明了在什么情況下可以拒絕提供信息。這些情況關系到如下幾個方面：公共當局的機密，國際關系，國防，公共安全；正在審判、調查的事項或準備實行調查程序的問題；商業(yè)和工業(yè)機密；秘密的個人資料；第三者提供的資料，該第三者根據法定義務不能將這種資料再提供給其他人；以及那些如果泄露出去更加有可能導致環(huán)境破壞的信息資料。另外，如果所要求的信息與沒有完成的文件有關，或者因為國內交通問題，或者要求明顯的不合理，或者所要求的信息是以一般的方式公布的，則也可能拒絕要求獲得信息的請求。如果一個人認為他或她要求得到信息的請求遭到無理拒絕或輕視，或者沒有得到充分的回答，國家應該提供對拒絕要求的決定進行司法的或行政的復議的手段。該指令沒有專門規(guī)定這種復議的方式，包括起訴行政機關或司法部門的資格。在歐盟法律中，根據直接影響學說，任何自然人或法人都可以對成員國的法院直接行使在該指令中規(guī)定的信息權。國家法院可以相應地要求歐盟法院根據《建立歐洲共同體條約》第177條，以具有約束力的初步裁決的形式，解釋歐盟指令中的實質性問題。這樣歐盟法院在有關獲得環(huán)境信息的標準方面，可以對歐盟指令在各成員國的統(tǒng)一適用，以及對歐盟公民的平等待遇做出貢獻。
《建立歐洲共同體條約》第151條和162條使理事會和執(zhí)委會有權制定程序規(guī)則，理事會也可以根據最近制定的《程序規(guī)則》(RulesofProcedure)第22條制定程序規(guī)則，該《程序規(guī)則》第22條規(guī)定：“有關公眾獲得理事會文件的具體規(guī)定應該由理事會制定，這些文件的解密沒有嚴重的或不利的后果。”
1993年，理事會和執(zhí)委會制定了一個有關公眾獲得文件的聯(lián)合《行為準則》①。這兩個組織分別制定了實施該準則的相應的決定，即理事會的決定②和執(zhí)委會的決定③。可以拒絕獲得信息的請求的有限數量的團體被納入到該準則中，還使用了一些范圍廣泛的說法，從而為不同解釋提供了一個比較寬廣的空間。該準則還規(guī)定了時限，要求拒絕請求必須公正，指出了補救方式 (包括司法程序和向司法專員起訴)。理事會已經制定一個比較嚴格的對準則和實施決定的解釋，有幾個要求得到信息的請求曾被拒絕。
理事會和執(zhí)委會已經制定幾個文件，以增加在歐盟層級制定政策時決策程序的透明度。這些文件包括在某種程度上增加理事會會議的公開性的措施，例如，《有關向公眾公開某些會議和公布投票記錄的決定》、《增加理事會和執(zhí)委會擁有的文件可得性的措施》。值得注意的是，這里用文件取代了信息，這些文件是指一般性質的文件，也適用于與可持續(xù)發(fā)展有關的問題。
發(fā)展歐盟層級上的公民訴訟，是實行環(huán)境民主的又一措施。協(xié)調適用于成員國的訴訟條件(the conditions for locus standi)的立法不能在歐共體法律中找到，但歐盟法院已經制定了與歐盟法律條款有關的某些條件。歐共體立法沒有協(xié)調成員國適用的訴訟規(guī)則的標準，這個問題被認為是由成員國的法律制度處理的問題。但是，歐盟法院根據《歐共體條約》第5條，已經制定了某些最低標準。在Factoname①一案中，歐盟法院將其態(tài)度概括如下：“在適用歐洲經濟共同體第5條規(guī)定的合作原則時，對國家法院來說就是保障個人從歐共體法律條款的直接效力中得到法律保護。”根據該法院的裁判規(guī)則，這意味著如下情況：第一，有關提起訴訟的國家法規(guī)，對處理歐共體法律規(guī)定的權利受到侵犯的問題，較之處理國家法律規(guī)定的類似權利受到侵犯的問題，可能會更加有利。第二，事實上，有可能向成員國法院提起國家訴訟以實行歐盟法律規(guī)定的權利。因此，成員國必須保障該國關于訴訟資格的規(guī)則能夠促進私人維護歐共體法律所賦予他們的權利。

(四)歐盟環(huán)境法的其他特點

1．歐盟形成了比較民主、科學、公開的環(huán)境立法和環(huán)境決策機制
歐盟立法機制比較健全、民主、科學。根據歐盟基礎條約的規(guī)定，歐盟立法程序一般都涉及理事會、委員會、議會、經社委員會和地區(qū)委員會。絕大多數環(huán)境條例、指令、決定都先由委員會提出立法建議案，然后由理事會就委員會的提議取得歐洲議會、經社委員會或地區(qū)委員會的意見，然后以特定多數或一致同意議決。其中理事會主要體現各成員國政府的利益，委員會主要體現歐盟的整體利益，歐洲議會主要體現歐盟人民的利益，經社委員會主要體現歐盟各種經濟、社會活動團體或階層的利益，地區(qū)委員會主要代表各地區(qū)團體的利益。例如，根據《歐洲聯(lián)盟條約》第三章的規(guī)定，經社委員會由各類經濟與社會活動的代表，尤其是生產者、農場主、運輸承辦人、工人、商人、手工業(yè)者及自由職業(yè)者的代表與公眾的代表組成。在考慮經社委員會的組成時，必須保證各類經濟與社會活動都得到適當的代表。經社委員會應包含若干專業(yè)性部門，負責本條約所涉及的各主要領域。凡歐盟基礎條約有規(guī)定之處，理事會或委員會必須征詢經社委員會的意見。在理事會與委員會認為適宜的一切場合，它們可以征詢經社委員會的意見。在經社委員會認為適宜的場合，它可以主動發(fā)表意見。經社委員會與其專業(yè)部門的意見，應與議事錄一起送交理事會與委員會。
理事會作為歐盟的一個主要機構，是歐盟的立法與決策機構。理事會擁有做出決定的權力即制定政策和法令的權力，但是其各項決策與立法應以委員會的提案為基礎，并與議會協(xié)商、征詢經社委員會和地區(qū)委員會的意見；而且具有法律約束力的決策還隸屬歐盟法院的司法審查。
2．歐盟環(huán)境法的趨同化
《建立歐洲共同體條約》第三章對歐盟“法律的趨于一致”作了專門規(guī)定。例如，第100條：“理事會應就委員會的提議和經歐洲議會與經社委員會的意見，以全體一致議決發(fā)布指令，使各成員國中直接影響共同體市場建立與運行的那些法律、法規(guī)和行政條例的各項規(guī)定趨于一致。”第100A(1)條規(guī)定：“作為對第100條的變通，以及除非本條約另有規(guī)定，為實現第7A條提出的目標①，應實施下述規(guī)定：理事會應根據第189B條提及的程序和經征詢經社委員會的意見，采取措施使成員國中由法律、法規(guī)或行政條例制定的并以內部市場的建立與運行為目標的內容趨于接近。”這從歐盟基礎條約的角度規(guī)定了當代歐盟環(huán)境法的趨同化，體現了國內環(huán)境法規(guī)范與國際環(huán)境法規(guī)范的結合，國內環(huán)境法的國際化，國際環(huán)境法的國內化，國內環(huán)境法和國際環(huán)境法的相互協(xié)調，國內環(huán)境法與國際環(huán)境法的接軌。
在歐盟環(huán)境法中，根據其適用范圍和對象，可以分為國家級環(huán)境法、歐盟級環(huán)境法和國際級環(huán)境法。如果從歐盟級環(huán)境法出發(fā)，或者以歐盟級環(huán)境法為基礎、為中心，可以認為：國家級環(huán)境法是歐盟環(huán)境法與國內環(huán)境法的交叉；國際級環(huán)境法是歐盟環(huán)境法與國際環(huán)境法的交叉。歐盟環(huán)境法作為介于傳統(tǒng)國內法與傳統(tǒng)國際法之間的法律，既具有國內環(huán)境法的某些特點，也具有國際環(huán)境法的某些特點，它是國內環(huán)境法和國際環(huán)境法的結合。
歐盟環(huán)境法之所以具有國內環(huán)境法的某些特點，是因為在歐盟環(huán)境法中經常涉及國家級環(huán)境法律問題，例如，在歐盟環(huán)境立法時必須考慮各國的環(huán)境立法，歐盟環(huán)境法經常指示成員國將其轉化為國內環(huán)境法律，在歐盟環(huán)境法中經常涉及與國家環(huán)境法的協(xié)調問題，在歐盟環(huán)境法的實施中經常涉及國家實施的問題，在某些歐盟環(huán)境法律中還對某特定成員國家做出專門規(guī)定，等等。有些固守傳統(tǒng)國際法原則或概念的人在無法解釋歐盟法所具有的某些國內法特點時，采取簡單的排除法，即將歐盟環(huán)境法排除在國際環(huán)境法之外，或者將歐盟法律視為超國家法律，這樣處理表面上似乎保持了傳統(tǒng)國際法的理論和概念，但實際上卻忽視了國際環(huán)境法的發(fā)展性及國際環(huán)境法與國內環(huán)境法的之間的某些共性。
從歐盟的主要立法機構的性質看，歐盟環(huán)境法只能是國內環(huán)境法與國際環(huán)境法的結合。理事會是歐盟的立法與決策機構，《建立歐洲原子能共同體條約》(1957年3月25日簽訂于羅馬，后經修改)第115條規(guī)定：“理事會應根據本條約的規(guī)定，履行其職責并行使其決定權。理事會應采取在其職權范圍內的一切措施，協(xié)調成員國與共同體的行動。”一方面，理事會的基本任務是保證實現歐盟基礎條約所提出的目標，其活動受歐盟基礎條約的約束，并根據歐盟基礎條約履行其職責；另一方面，理事會成員是成員國政府的代表，他們在理事會的活動受各自政府的意志制約。理事會一方面要反映和維護成員國政府的立場和利益；另一方面要代表歐盟的整體利益，并以該組織的名義活動。協(xié)調歐盟各成員國的國家利益與歐盟的整體利益這一內在的利益要求，這必然導致國內法與國際法的相互結合。
歐盟環(huán)境法律有3種主要形式，決定、條例和指令。這3種形式的特點和效力說明了歐盟環(huán)境法和環(huán)境管理的兩個特點。第一，對于指令的優(yōu)先(preference)，表明歐盟成員國的國內立法仍然是歐盟公民最看重的一種環(huán)境立法形式。指令是歐盟規(guī)則最普遍的一種形式，它允許成員國政府發(fā)揮較大的作用。對指令而言，根據歐盟規(guī)定的目標，制定可以實行的國家法律是成員國的任務。從嚴格意義上講，成員國仍然維持、負責其法律制度。在公民眼中，國家立法是公民必須對待的一切。盡管由于歐盟的要求，國家法律正在改變，但歐盟作為一種法律淵源和法律實施，對公民來說仍然是一只無形的手。所有的法律在其第一行和最后一行總是指出“我們，比利時王國”、“我們，意大利共和國政府”等等，國家政府對它的公民維持著主權。第二，由于條例和決定對公民和組織的直接效力，表明歐盟環(huán)境法律已經成為對公民和組織的一種直接約束力量。對決定或條例而言，歐盟成員國政府最多充當歐盟與公民集團之間的郵遞員。實際上，成員國的立法越來越結合在一起(converging)。不管形式上的國家主權，整個歐盟國家在過去40多年的立法和政策的實際內容已經變得越來越相似和歐洲化。歐盟成員國的國家政府正在日益成為信箋政府(letterhead government)。歐盟組織已經成為制定公共政策的一只無形的越采越強的手。
蘭德爾·貝克在《歐盟和美國的環(huán)境法和政策》①中認為：歐盟是一個有利益有組織的動物。歐盟是一個在組成歐盟的機制內產生和行動的國家。它表現超國家的和政府間的特征。在研究歐盟一體化進程的一個中心問題與歐盟進一步加強的程度有關，這不可避免的導致其組成的民族國家的地位的削弱。比較有用的是將這一過程視為相互影響的過程，“歐盟正在形成其成員國的政府活動，反過來，這些成員國正在形成歐盟的政策。”歐盟或歐盟法的超國家特征實際上是指歐盟這一區(qū)域性國際組織的國家化，歐盟法這一區(qū)域國際法的國內法化，實際上反映了當代國際法與國內法的相互接軌與協(xié)調。

二、歐盟環(huán)境法的啟示

我們研究歐盟環(huán)境法，學習、借鑒和吸收歐盟環(huán)境法的先進經驗，對我國加強環(huán)境法制建設、實行環(huán)境法治、推動環(huán)境保護事業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。例如：歐盟環(huán)境法體系在傳統(tǒng)法律部門的基礎上有許多新創(chuàng)造，具有較強的創(chuàng)新性和特點，學習、研究歐盟環(huán)境法有助于建立健全具有特色的獨立的環(huán)境法律部門；歐盟環(huán)境法是當代環(huán)境法先進經驗和思想的集中，具有先進性，學習、研究歐盟環(huán)境法有助于學習、吸收當代環(huán)境法的最新成果，借鑒、吸收一些具體的行之有效的環(huán)境法律政策、制度和措施；歐盟環(huán)境法在建立統(tǒng)一的歐洲內部市場過程中形成和發(fā)展起來的現代環(huán)境法，是適應市場經濟特別是跨國經濟的環(huán)境法，學習、研究歐盟環(huán)境法有助于建立健全適應市場經濟的中國環(huán)境法體系和環(huán)境法治秩序；歐盟環(huán)境法在歐洲法治傳統(tǒng)的基礎上發(fā)展，它注意應用、強調效率，具有很強的適應能力，學習、研究歐盟環(huán)境法有助于加強中國的環(huán)境法制建設，加強環(huán)境法的實施；歐盟環(huán)境法在不同法系的基礎上發(fā)展，特別注意國家級、歐盟級和國際級環(huán)境法的協(xié)調，具有較強的綜合性，學習、研究歐盟環(huán)境法可以從中吸收協(xié)調中國內地、香港、澳門和臺灣之間環(huán)境法規(guī)的途徑和方法，有助于建立健全協(xié)調各地環(huán)境法規(guī)的統(tǒng)一體系，建立健全包括中央和地方的統(tǒng)一、協(xié)調的環(huán)境法律法規(guī)體系。下面重點介紹如下兩個方面的啟示：

(一)借鑒歐盟環(huán)境政策和法律，正確協(xié)調中國與其他國家的環(huán)境關系

歐盟是一個具有非常復雜的經濟、社會、文化、法律和國際關系的區(qū)域性實體。目前歐盟具有相對穩(wěn)定的人口數量，人口年均增長率低，從微小的負增長到1％不等(世界銀行，1996年)。人口密度相對較高，城市化程度較高，由于有2／3的歐洲人已經生活在城市，故城市化速度較低。工業(yè)化程度高，據 1994年的資料，多數國家的農業(yè)在國民經濟中所占的比例為 1％一3％，旅游和娛樂已經成為歐盟重要的社會經濟活動。主要環(huán)境問題與資源的集中消耗和高密度人口聚集產生的大量廢物有關，就廢物人均產量和資源消耗量而言是全球最高者，自然資源的大量消耗被認為是導致生物圈不穩(wěn)定的根本原因。1996年人均GNP為8956美元，高于1994年的人均水平。從1996年到 2002年這段時期內，歐盟的年經濟增長率為2．5％一2．7％。
隨著世界技術革命和全球市場的發(fā)展，世界經濟的國際化趨勢日益加強，這種趨勢使世界經濟日趨區(qū)域化、集團化和多極化。歐盟作為高度區(qū)域化和集團化的區(qū)域經濟共同體，它實施的歧視性涉外政策和法律，對區(qū)域或集團外的國家，首先是與歐盟鄰接的周邊國家，帶來許多沖擊和不利。前蘇聯(lián)解體后，東歐各國經濟繼續(xù)衰退，一些國家逐步認識到這一國際問題的嚴重性，紛紛加入世界經濟潮流，積極尋求經濟貿易伙伴，歐盟成為其首選目標。從1991年開始，許多東歐國家開始尋求擴大、加強與歐盟成員國的貿易往來和經濟合作。塞浦路斯、捷克共和國、愛沙尼亞、匈牙利、立陶宛、波蘭、斯洛文尼亞、馬耳他等八國計劃在2004年加入歐盟。但是，在環(huán)境領域，歐盟與其他國家，特別是周邊國家有很大的差距。例如，1990年，東部歐洲的能源密集型經濟是歐盟國家的3倍，氮氧化物(NO塞)和硫氧化物 (SO2)的排放量是歐盟的4倍。要改變這種差距，東部歐洲國家每年需要投資1 750億美元。保加利亞、匈牙利、波蘭、羅馬尼亞、捷克共和國、斯洛伐克共和國等東歐國家，加入歐盟的愿望成了它們不斷提高環(huán)境質量的巨大動力，因為它們要加入歐盟就必須首先達到歐盟嚴格的環(huán)境標準①。據2001年11月歐盟環(huán)境部長與希望加入歐盟的斯洛伐克和拉脫維亞的環(huán)境部長在布魯塞爾舉行的談判所提供的資料，申請加入歐盟的國家共需要投入 1 054億美元的環(huán)境資金，才能達到歐盟的環(huán)境標準。由于歐盟最近實施了新的防止大氣污染的法案，那些申請加入歐盟的國家的環(huán)境文件在2002年要被重新審查②。例如，波蘭為了加入歐盟，正進行對本國政治、經濟、法律的全方位改革，決心走與歐盟協(xié)調的統(tǒng)一道路。從1991年7月4日起，波蘭實行新修改的《外資企業(yè)法》 (1982年7月6日制定)。波蘭議會于1992年7月4日通過了波蘭與歐共體簽署的《聯(lián)合協(xié)議》，波蘭與歐共體及其成員國建立了聯(lián)盟協(xié)會，接著制定了與歐盟協(xié)調的改革規(guī)劃。“聯(lián)合協(xié)議”旨在協(xié)助波蘭的經濟改革，并提供和建立長期全面的對波蘭經濟、技術、財政、環(huán)境方面的幫助與合作；強調在歐洲建立一個穩(wěn)定的合作體系這一宗旨，提出了波蘭與歐盟協(xié)調所需履行的各種義務。該《聯(lián)合協(xié)議》指出：波蘭現在和未來的立法和法規(guī)必須與歐共體協(xié)調一體化；歐共體的法律，作為跨國法律和約束其成員國的法律(包括成千上萬的法規(guī)、指令和決定)，其適用先于各成員國的沖突法規(guī)。也就是說，歐共體的法律為波蘭的法律的轉軌提供了模式。根據《聯(lián)合協(xié)議》，波蘭必須首先進行公司法的改革，要按照歐共體部長理事會頒布的有關歐共體公司法的法規(guī)和指令模式致力于其與歐共體公司法不一致方面的改革，以謀求減少不公平競爭、減少貿易限制和保證歐共體市場更好地發(fā)揮作用。為此，波蘭于1991年建立了“歐洲統(tǒng)一體副國務卿辦公處”和“外國經濟協(xié)助會”兩個組織，負責協(xié)調和發(fā)展波蘭法律的統(tǒng)一化改革進程。《聯(lián)合協(xié)議》設立了聯(lián)合議會委員會和聯(lián)合理事會。聯(lián)合理事會負責監(jiān)督波蘭實施《聯(lián)合協(xié)議》的情況，定期檢查波蘭建立和完善市場經濟的程序、波蘭法律協(xié)調化的程度。聯(lián)合理事會成員包括歐共體部長理事會成員、歐共體委員會成員和波蘭政府成員。理事會有權通過裁決約束和解決《聯(lián)合協(xié)議》中雙方當事人的糾紛問題。
歐盟周邊國家以及那些期望加入歐盟的國家，正在采取與波蘭一樣的步驟，認真研究和吸收歐盟的法律，其中包括歐盟環(huán)境法律。為了協(xié)調與歐盟的法律和政策，各國必須對本國法律和政策的現狀進行分析研究，提出統(tǒng)一協(xié)調工作的要求和解決辦法。這從一個側面反映了歐盟法律的重要作用和影口向。
從歐盟環(huán)境法中可以看出歐盟處理與其他國家環(huán)境關系的一些原則、方法和規(guī)則，學習、掌握和借鑒這些原則、方法和規(guī)則，有助于我們如何更好地處理與歐盟的環(huán)境關系，還可以為我國處理與其他國家的環(huán)境關系提供借鑒。

(二)研究歐盟環(huán)境政策和法律，正確處理中國與歐盟及歐盟國家的環(huán)境貿易關系

中國于1975年5月與歐洲經濟共同體建立正式關系，1978年雙方簽訂了《中華人民共和國一歐洲經濟共同體貿易協(xié)定》。到20世紀80年代初，歐洲經濟共同體與我國的貿易總額已超過 50億美元。從1983年起，中華人民共和國與煤鋼共同體和原子能共同體建立了關系。隨著改革開放的深入發(fā)展，中國在環(huán)境貿易領域與歐盟及歐盟成員國的關系日益加強。
近十年來，中國在環(huán)境保護與國際貿易關系方面面臨的問題越來越多、矛盾越來越尖銳。由于中國的對外貿易量越來越大，對環(huán)境的影響也越來越大。到1994年，全球出口額約為3，92萬億元。據《中華人民共和國國際統(tǒng)計局關于1995年國民經濟和社會發(fā)展的統(tǒng)計公報》，我國1995年進出口總額達2 809億美元，其中出口總額1 321億美元，對外貿易伙伴國家和地區(qū)有 227個。目前全國已有外貿企業(yè)9 600多家，在中國設立的外商投資企業(yè)24萬余家。對外貿易已經成為我國經濟的一個重要組成部分。對外貿易所引起的各種環(huán)境問題，包括轉嫁污染、貿易政策法規(guī)與環(huán)境政策法規(guī)的沖突、貿易所引起的產品結構調整、貿易對資源能源分配與消耗的影響等，在我國均有反映。
通過貿易活動，特別是廢物貿易活動，國外向我國轉嫁污染的現象相當嚴重。由于各種原因，我國在相當長的一段時間內還需要進口廢紙、廢金屬等廢舊原材料。據統(tǒng)計，從1996年1月至11月經我國商檢機構檢驗的進口廢物約21 000批、200萬噸，貨值近5億美元，檢驗發(fā)現不合格的約250批、4．9萬噸，以重量計，不合格率為2.5％。目前外國“洋垃圾”在“廢物貿易”的幌子下采取各種非法方式向我國輸出的情況十分嚴重。據1995年11月7日《中國環(huán)境報》資料，自1994年以來，國家環(huán)境保護局與國家海關總署配合，共查獲10多起非法進口廢物案件，涉及到德國、英國等歐盟國家。
在引進外資的活動中，同時“引進”污染的現象相當嚴重。據1996年1月25日《中國環(huán)境報》援引的資料，1993年12月 15日世界銀行報告宣布，中國已成為全球最大的國外資金流人國。在引進外資的過程中，一些國家或地區(qū)把高污染的企業(yè)和“夕陽工業(yè)”轉移到我國境內。據1996年11月7日《中國環(huán)境報》披露的資料，歐共體國家在中國的投資項目有20％的污染密集型企業(yè)。目前，在我國的外商投資企業(yè)約30萬家，其污染問題主要反映在沿海地區(qū)，但內地也在增加。從上述信息可見引進外資污染之嚴重。
在環(huán)保產業(yè)市場，我國面臨著激烈的競爭局面。根據聯(lián)合國開發(fā)署1997年初發(fā)表的研究報告，1992年全球環(huán)保產業(yè)市場的規(guī)模為2 500億美元，1995年達到4 270億美元，其中西歐為1 612億美元。到1995年，我國環(huán)保產業(yè)產值約為311．48億元 (不到40億美元)。目前我國環(huán)保產業(yè)與國外發(fā)達國家相比存在著明顯的差距，大多數發(fā)達國家的環(huán)保產業(yè)的產值超過其國民生產總值的1％，我國只有0．87％，環(huán)保產業(yè)人均產值為全國就業(yè)人員人均產值的2倍左右，我國僅為1，02倍。我國的環(huán)保產業(yè)起步較晚、產值較少，總體水平與工業(yè)發(fā)達國家相比還有很大的差距，主要問題是群體規(guī)模小、產品技術含量低、綜合性能和技術服務差、產值和品種少、出口份額少，缺乏充足的資金、先進的技術和管理經驗。目前環(huán)保工業(yè)已成為國際金融組織與發(fā)展中國家合作的優(yōu)先領域。環(huán)保技術合作與交流已成為國際經濟合作的熱點。到1995年，世界銀行在中國的環(huán)保投資已達40億美元。僅1994年，就有60—90家國外環(huán)保公司到中國尋求合作項目。與此同時，工業(yè)化國家正通過提倡清潔生產、綠色消費和實行環(huán)境標志制度，利用其成熟的先進的市場服務機能，大力發(fā)展他們的環(huán)保產業(yè)和綠色產品，將他們的環(huán)保產品和綠色產品牢牢占領本國市場、迅速進入別國市場，排擠我國的環(huán)保產品。美國和歐盟國家已正式要求中國開放環(huán)境保護產品與服務市場。因此，我國的環(huán)保產業(yè)和綠色產品面臨著極其嚴峻的競爭態(tài)勢。
包括歐盟國家在內的外國設置的綠色壁壘對我國貿易的影響越來越大。近年來我國部分出口產品因包裝不符合某些發(fā)達國家的環(huán)境法規(guī)及相應的環(huán)境指標的要求，而蒙受了巨大損失，僅 1995年就達2000億元左右。為了避免紡織晶中可能存在的各種有毒物質對消費者健康的危害，目前美國、歐盟國家等工業(yè)發(fā)達國家已普遍執(zhí)行紡織晶的環(huán)境標準，頒布了相應的環(huán)境標志。例如，德國于1993年頒布了有關紡織品的2項標志，其中MST是一項對于最終消費者的產品標志，MUT是一項有關紡織晶生產過程的標準；它于1994年7月頒布了《第二批消費品條例》，規(guī)定從1995年1月1日起禁止生產和進口用能產生致癌芳香胺的偶氮染料(共118種)染色的紡織品、服裝、皮革制品和鞋類，其中禁止進口含偶氮染料紡織品的最后期限是1996年3月31日，禁止銷售的最后期限是1996年9月30日。這種措施對我國編織界、染料界產生了重要影響。還有一些國際紡織品貿易公司制定了本公司的紡織品環(huán)境標準。歐盟委員會于1996年做出了授予床單類和T恤衫等產品以環(huán)境標志的決定，該標志中所規(guī)定的生態(tài)標準涉及到對作為原料的棉花的要求、化纖生產中易揮發(fā)有機化合物的排放要求、清潔劑及漂白劑的要求，以及染色、顏料、印染、廢水處理方面的要求。紡織品行業(yè)一，直是我國進出口的支柱性產業(yè)之一，我國紡織品出口貿易額占世界紡織晶貿易額的3％，居世界第11位。由于工業(yè)發(fā)達國家的環(huán)境標準和標志限制，我國1996年1—7月的服裝出口下降了9．5-96，紡織線出口下降了22．9％。專門經營真絲綢進出口業(yè)務的中國廈門絲綢進出口公司，其產品主要銷往歐共體，從1992年至1995年出口數量呈逐年下降趨勢，為了維持對德國的出口，該公司不得不將產品色樣送到一家德國認可的代理檢測機構進行檢測，但其檢測費用極為昂貴。2001年，我國有30余萬件夾克被歐盟國家退回，其原因是夾克拉鎖的有關金屬含量超過了歐盟標準。除紡織品外，我國的機電產品、日用品、食品、農機產品、化工產品也同樣面臨著國際市場嚴格的環(huán)境標準的檢驗。20世紀90年代初，歐洲國家嚴禁含氟里昂的冰箱進口，致使中國冰箱出口在 1990年比1988年下降了59％。據1995年11月16日《中國環(huán)境報》的資料：據有關部門推算，有關國家的環(huán)境標志制度一項就使我國減少40億美元的創(chuàng)匯，國際保護臭氧層公約將使我國近50億美元的產品出口受到影響，禁止虎骨藥酒等虎骨產品一項就使我國有關廠家損失10幾億元人民幣。這說明，貿易中的環(huán)境保護要求已對我國的對外貿易產生很大影響。而解決這一問題的根本出路在“綠色認證”。我國有紡織企業(yè)7萬多家，而通過“綠色認證’’的只有18家①。
自1996年國際標準化組織ISO頒布了IS014000系列的5個標準后，其全新的環(huán)境管理理念迅速在全球傳播。到2001年 6月，全世界通過IS014000認證的組織已有30 181家，其中位居前5名的國家依次為日本、英國、德國、瑞典和美國，我國位居第13位。到2001年9月，我國已有2l家環(huán)境管理體系認證機構獲得國家認可，有836家企業(yè)通過IS014000認證。到2001年9月下旬，在一個遠離世界經濟文化中心的普通村莊(江蘇省的華西村)，超越了中國農村現有的經濟文化思想觀念，率先通過了IS014000認證。
到2001年，全世界有500多個與環(huán)境有關的國際公約和協(xié)定，其中302個是1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議以來形成的。在我國已簽署或加入的30多個全球環(huán)境公約中，大部分都存在著與貿易有關的問題。例如，根據《關于控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》的修正案的規(guī)定，禁止經合發(fā)組織 (OECD)、歐共體成員國家向發(fā)展中國家出口危險廢物，這與 WTO中的非歧視原則產生了矛盾。因為按照WTO規(guī)則，發(fā)達國家可以向發(fā)展中國家出口危險廢物。
所謂外國設置的綠色壁壘，實際上是外國以保護環(huán)境為理由對貿易設置的環(huán)境控制，其中有些是合理的，有些是不合理的，還有一些則取決于貿易伙伴國對這些“環(huán)境控制”的認識、看法和應付能力。有時，綠色壁壘可以成為促進環(huán)境保護的有力工具。例如，在水產品貿易中，目前包括我國在內的許多國家對水產品的安全衛(wèi)生檢驗一般體現在兩個環(huán)節(jié)，即口岸檢驗和加工廠檢驗，用這種模式檢驗其安全系數可以達到60％。從20世紀90年代起，歐盟率先將貝類水產晶的衛(wèi)生安全檢驗擴大至生產區(qū)域的管理，包括對生產區(qū)域的環(huán)境管理和環(huán)境質量狀況鑒定，并將其作為檢驗的第三個環(huán)節(jié)。據說這種3個環(huán)節(jié)的檢驗模式，其安全系數可以達到90％以上。1996年4月，歐盟派專家到我國的大連、青島等地考察水產晶衛(wèi)生質量及管理狀況，發(fā)現我國對貝類水產品在生產區(qū)域的衛(wèi)生監(jiān)督管理上基本上處于空白。1997年6月，從山東某公司出口到歐盟的鮮活水產品中查出對人體健康有害的副溶血性弧菌。根據上述情況，歐盟發(fā)出97／296／EEC指令，作出從即日起對我國鮮活水產品(不包括加工產品)暫時全面停止進口的決定，從7月1日起停止進口我國的活雙殼貝類及其加工產品。在某種條件下，這一禁令毫無疑問會對我國的某些水產品出口構成“綠色壁壘”，但是我國農業(yè)部漁業(yè)局環(huán)保處的丁曉明處長卻認為，水產品應以質量求發(fā)展，歐盟對水產品在質量和安全系數上的要求是應該的，對加強我們的相關工作有促進作用，從這種角度講，歐盟的禁令對我國日益嚴重的海域污染敲口向了警鐘。
在這種情況下，我們必須加強對歐盟環(huán)境貿易政策和法規(guī)的研究，只有做到知己知彼，才能在發(fā)展中歐關系的同時，切實保護好我國的環(huán)境和貿易利益。


① Directive 80/51 on Noise Emission form Subsonic Aircraft：[1980] OJL 18/26。
① 1990年9月的《環(huán)境規(guī)劃》或《必須履行的環(huán)境責任》（The Environmental Imperative）。
① [日]大谷良雄著，蔡秀珍譯： (歐洲共同體法概論——歐洲新法律秩序的形成》，群眾出版社1986年版，第66頁。
② [英]弗蘭西斯·斯奈德著，宋英譯：(歐洲聯(lián)盟法概述》，北京大學出版社1996年版，第70頁。
① 歐共體有兩個法院。一個是法院(The Counrt of Justice，or The European Court Justice)；另一個是一審法院(The Court of First lnstance， The European Court of First lnstance)。
① Directive 90／313／EEC，OJ 1990 L158／56．
① Code of Conduct，OJ 1993 L 340／41．
② Council Decision 93／731／EC，OJ 1993 L 340／43．
③ Commission Decision94／90／ECSC，EC，Euratom，OJ 1994 L46／58.
① Case C-123/89 [1990] ECRI-2433
① 第7A條： “共同體應采取措施，以求根據本條及第7b條、第7c條、第28條、第57條第2款、第59條、第70條第1款、第84條、第99條、第100A條與第100 b條的規(guī)定，并在不妨礙本條約其他規(guī)定的前提下，在一個至1992年12月31日屆滿的時期內，逐步地建成內部市場。”
① Randall Baker．Environmental Lawand Policyin the European Union and the United States，Praeger Publishers，1997，P125．
① 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署編，張世鋼等譯：《全球環(huán)境展望》(GlobalEn- vironment Outlook，UNEP)，中國環(huán)境科學出版社1997年版。
② 顏桑：《十國想人歐盟，先進環(huán)境門檻》，《中國環(huán)境報》，2001年11月28日。
① 程曉非：《ISO1400：新世紀最硬的“綠色品種”》，《中國環(huán)境報》2001年12月22日。