《二十世紀(jì)之中國憲政》



第五章 廣州、武漢國民政府時期憲政


在廣州、武漢國民政府時期(1925～1927年)，國民黨左派為實現(xiàn)孫中山先生的“以黨治國”思想和“五權(quán)憲法”構(gòu)想，企圖抵制蔣介石的獨裁傾向，大膽地進(jìn)行了憲政實踐，并推動了國民革命和北伐戰(zhàn)爭，盡管沒能取得成功，但在中國現(xiàn)代憲政史上寫下了可供回憶的一頁。

第一節(jié) 孫中山以黨治國思想與五權(quán)憲法構(gòu)想

一、以黨治國思想

孫中山從事革命伊始，就注重組建革命黨，依靠黨發(fā)動革命，領(lǐng)導(dǎo)革命，即“本總理向來主張以黨治國”①。由興中會到同盟會，通過革命黨領(lǐng)導(dǎo)辛亥革命成功。孫中山前期的“以黨治國”思想，學(xué)自歐美，是多黨競爭的政治。袁世凱竊國后，以孫中山為首的革命黨曾擬以議會斗爭、組織政黨內(nèi)閣，限制袁世凱的專制制度。宋教仁把同盟會與其他幾個黨合并，組建國民黨，鼓吹議會政治、政黨內(nèi)閣。宋教仁事敗身亡，孫中山重建中華革命黨，后改稱中國國民黨，仍堅持“以黨治國”，其黨章中均明文規(guī)定革命時期一切軍國庶政悉由本黨負(fù)完全責(zé)任。不過，十月革命后，孫中山對蘇俄“以黨治國”的經(jīng)驗更感興趣。他對比辛亥革命和十月革命，看到俄國革命雖遲于中國6年，卻一舉成功，認(rèn)為全是黨奮斗的結(jié)果。
1924年1月，中國國民黨第一次全國代表大會召開，國民黨改組成功。孫中山對這個注入了新鮮血液的黨寄以莫大希望。他在大會的開會詞中，鄭重提出要用黨的力量去改造國家。此時，孫中山的“以黨治國”，在主觀上自覺地效法俄國布爾什維克(雖然不是本質(zhì)上的)，而不模仿歐美式的政黨政治。孫中山在《關(guān)于組織國民政府案之說明》中指出：俄國十月革命之所以成功，“即因其將黨放在國上”。其“可為我們模范，即俄國完全以黨治國，比英、美、法之政黨，握權(quán)更進(jìn)一步”。他認(rèn)為當(dāng)時在中國“以黨治國”為時太早，國家還處于大亂，社會還需進(jìn)步，革命黨的責(zé)任還是要先建國，尚未到治國，所以說，“我們現(xiàn)在并無國可治，只可以說以黨建國。待國建好，再去治他”①。正是從這個意義上講，孫中山稱大元帥府為“國民黨政府”。此時的以黨治國 (或建國)是“黨在國上”，即黨在政府之上，直接掌握政權(quán)，“以黨為掌握政權(quán)之中樞”②，與議會政治、政黨內(nèi)閣不同。它與歐美的多黨政治也不同，是由一個統(tǒng)一的黨來建國和治國，又與1927年以后國民黨的一黨專政不同，它不排斥其他革命黨。當(dāng)時國共兩黨正攜手進(jìn)行國民革命，政府亦是由改組后的國民黨來領(lǐng)導(dǎo)的。“以黨治國，并不是要黨員都做官，然后中國才可以治；是要本黨的主義實行，全國人都遵守本黨的主義，中國然后才可以治。簡言之，以黨治國不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義，中國然后才可以治。簡而言之，以黨治國不是用本黨的黨員治國，是用本黨的主義治國”③。以黨治國謀求民權(quán)的實現(xiàn)，政府以工農(nóng)平民為基礎(chǔ)，黨內(nèi)設(shè)委員會制，防止專制獨裁。
孫中山在世時，黨與政府的關(guān)系是：由黨行使最高權(quán)力，產(chǎn)生(組建)政府，任免政府官員；政府執(zhí)行黨的主義、方針、政策，接受黨的指導(dǎo)監(jiān)督，向黨負(fù)責(zé)；黨制定、修正、解釋政府的重要法規(guī)。
從組織上領(lǐng)導(dǎo)政府的首先是國民黨的全國代表大會以及其閉幕期間的中央執(zhí)行委員會。當(dāng)時，國民黨中央采取委員會制，同時保留總理。孫中山身為國民黨總理，任全國代表大會主席、中央執(zhí)行委員會主席，對全國代表大會決議有提交復(fù)議權(quán)，對中央執(zhí)行委員會決議有最后決定權(quán)。孫中山還擔(dān)任陸海軍大元帥，既領(lǐng)導(dǎo)黨務(wù)工作，又領(lǐng)導(dǎo)政府、軍事工作。為了分工井然，成立了一個政治委員會(簡稱中政會)。這個政治委員會在孫中山逝世以后逐漸演化為國民黨以黨建國、治國的專門機構(gòu)④。

二、五權(quán)憲法構(gòu)想

孫中山畢生以其民族、民權(quán)、民生三大主義為其政治主張，為使這三民主義得以規(guī)范化和制度化，他又倡行五權(quán)憲法，即在憲法中確認(rèn)國家的五種權(quán)力，即立法、行政、司法、考試和監(jiān)察五權(quán)。
孫中山之所以倡行五權(quán)憲法，是因為他在考察歐美各國時，敏銳地看到以立法、行政、司法三權(quán)分立為指導(dǎo)原則建立的資產(chǎn)階級議會制共和國，在實際中產(chǎn)生了很多弊病。一是它們沒有明確的考試制度而造成“盲從濫舉”和“任用私人”①。中國革命后建立的中華民國，應(yīng)當(dāng)吸取這個教訓(xùn)，增加考試權(quán)，而且考試權(quán)必須獨立，任何人不得干預(yù)和侵犯。即組織國家機構(gòu)時，除了立法、行政、司法部門外，還要專設(shè)一個考試部門，獨立行使考試權(quán)。二是西方的議會制度中因議會管彈劾糾察權(quán)，而造成了“議會專制”。比如美國的糾察權(quán)歸議院掌握，往往濫用此權(quán)，挾制行政機關(guān)。因此，監(jiān)察機關(guān)也要獨立，以“糾正其犯錯誤，并解決今天共和政治的不足處”②。
在中國建立共和國，實行五權(quán)憲法，孫中山認(rèn)為要經(jīng)過三個時期，即軍政、訓(xùn)政、憲政三個時期。“余之革命方略，規(guī)定革命進(jìn)行之時期為三：第一為軍政時期，第二為訓(xùn)政時期，第三為憲政時期”。第一個時期是“破壞時期”，以武力破壞清朝專制，掃除官僚之腐敗，改革風(fēng)俗之惡習(xí)。第二個時期是“過渡時期”，施行約法，建設(shè)地方自治，促進(jìn)民權(quán)發(fā)達(dá)。全國平定之后6年，民選代表，召開國民大會，制定五權(quán)憲法。各縣人民投票選舉總統(tǒng)，以組織行政院；選舉代議士，以組織立法院；由總統(tǒng)得立法院同意而委任司法、考試、監(jiān)察院院長。五院皆對國民大會負(fù)責(zé)。而非對總統(tǒng)或立法院負(fù)責(zé)。之后，革命政府歸政于民選的總統(tǒng)，訓(xùn)政告終。第三個時期為建設(shè)完成時期，此期施以憲政。縣實行直接民權(quán)，人民對本縣政治有普選、創(chuàng)制、復(fù)決、罷官之權(quán)。人民對一國政治，除選舉權(quán)之外，余則付托國民大會代表。“此憲政時期，即建設(shè)告竣之時，而革命收功之日也”③。
軍政時期一切制度悉隸于軍政之下，政府一面用兵力，以掃除國內(nèi)之障礙，一面宣傳主義以開化全國之人心，而促進(jìn)國家之統(tǒng)一。一省完全底定之日，則為訓(xùn)政開始之時，而軍政停止之日。訓(xùn)政時期，政府派經(jīng)訓(xùn)練考試合格人員到各縣協(xié)助人民完成自治，完全自治之縣，國民有直接的選舉、罷官、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)。每縣地方自治政府成立之后，得選國民代表1人，以組織代表會，參與中央政事。一省全數(shù)之縣達(dá)到完全自治，為憲政開始時期，國民代表會選省長。訓(xùn)政時期中央與省取均權(quán)制。憲政時期開始，中央設(shè)行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院。全國過半數(shù)省份達(dá)到憲政開始時期，即召開國民大會，制定憲法。憲法頒布之后，中央統(tǒng)治權(quán)歸國民大會行使。國民大會對中央政府官吏有選舉權(quán)、罷免權(quán)，對中央法律有創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)。憲法頒布之日，即憲政告成之時；全國國民依憲法進(jìn)行全國大選舉，大選舉完畢后3個月，國民政府解職，授政于民選的政府，建國大功告成①。
孫中山提出的“五權(quán)分立”成為制定中華民國憲法的重要理論根據(jù)。根據(jù)憲法規(guī)定中華民國中央政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院等五院組成。五院組成的法律程序是：由各縣人民投票選舉總統(tǒng)，組成行政院。選舉代議士組成立法院。考試院、監(jiān)察院的院長，由總統(tǒng)征求立法院的同意加以任命。憲法規(guī)定五院皆對國民大會負(fù)責(zé)。各院人員失職，由監(jiān)察院向國民大會彈劾。監(jiān)察院人員失職由國民大會自行彈劾、罷黜。國民大會職權(quán)，專司憲法之修改及制裁公仆之失職。國民大會及五院職員與全國大小官吏，其資格皆由考試院確定②。
與五權(quán)憲法相聯(lián)系，孫中山還闡述了五院制下的政府與人民權(quán)力的相互關(guān)系。人民權(quán)力，即選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)。所謂選舉權(quán)，即國民都有參政權(quán)，參與國家大政方針及政府人員的選舉的權(quán)力；罷免權(quán)即國民有將選舉的官吏進(jìn)行撤換的權(quán)力；創(chuàng)制權(quán)，即國民創(chuàng)制法律的權(quán)力；復(fù)決權(quán)，即國家頒布的法律，國民對其不利于人民的部分，有提出修改和廢止的權(quán)力。他提出人民只有以選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)來管理政府的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)五權(quán)，那才算是一個完全的民權(quán)的政治機關(guān)。有了這樣的政治機關(guān)，“人民和政府的力量，才可以彼此平衡”③。
孫中山倡立的《五權(quán)憲法》，是他在總結(jié)中國和世界各國歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對我國考試權(quán)、糾察權(quán)，特別是對西方資產(chǎn)階級“三權(quán)分立”理論的重大發(fā)展。在五院制政府中，他倡行政權(quán)與治權(quán)相分離的理論，其積極意義也是明顯的。政權(quán)和治權(quán)相分離，有利于政府機關(guān)的一切人員都處在人民的監(jiān)督之下，不至于變成騎在人民頭上作威作福的老爺。同時，人民有選舉權(quán)、罷免權(quán)，也就保證了一定程度上人民對政府的信任態(tài)度。


① 《孫中山全集》，第8卷，中華書局1986年版，第281頁。
① 《孫中山全集》，第9卷，中華書局1986年版，第103-104頁。
② 《孫中山全集》，第9卷，中華書局1986年版，第122頁。
③ 《孫中山全集》，第8卷，中華書局1986年版，第282頁。
④ 以上參見陳瑞云著：《現(xiàn)代中國政府》，吉林文史出版社1988年版。
① 《孫中山全集》，第1卷，中華書局1981年版，第330頁。
② 《與該魯學(xué)尼等的談話》，《孫中山全集》，第1卷，中華書局1981年版，第320頁。
③ 《孫中山全集》，第7卷，中華書局1985年版，第62～63頁。
① 以上參見陳瑞云著：《現(xiàn)代中國政府》，吉林文史出版社1988年版。
② 《心理建設(shè)》，《孫中山選集》上卷，人民出版社1957年版，第151頁。
③ 《民權(quán)主義》，《孫中山選集》下卷，人民出版社1957年版，第761頁。