《疑難案例實務研究》



對無法定事由嚴重超時限的行政處罰是否予以撤銷的思考
一曹某不服某公安分局治安管理處罰決定一案的法律探討

呂玉寶 袁煜馳①


一、據以研究的案例

1998年5月20日，原告曹某欲駕駛停放在一住宅小區的汽車離開小區時，小區物業管理員趙某規勸曹某以后不要在此停車，為此雙方發生爭吵，趙某不讓曹某車輛離開小區。曹某的母親何某和妹妹聞訊趕到現場并拉扯趙某。這時第三人李某(趙某的外孫女)聽到吵聲后趕上前拉何某，原告曹某打了李某一耳光。李某于當日到北京礦務局總醫院外科、神經外科就診。該院神經外科出具的診斷證明書證明李某頭及頸部挫傷、神經性反應。事發后，被告某公安分局接到報警電話，于1998年5月20日至同年6月28日對糾紛雙方及現場目擊者進行了詢問。此后至2000年3月12日，被告未對該案再做工作。 2000年3月13日，被告再次對本案調查取證。2000年8月8日，被告以毆打他人為由，根據《治安管理處罰條例》第22條之規定對原告做出治安管理處罰決定，決定給予原告治安拘留10日的處罰，并收取保證金500元。原告向市公安局申訴，市公安局維持了被告的決定。原告向法院提起行政訴訟。
本案審理中，出現兩種不同的意見：一種意見認為，《人民警察法》以法定義務和紀律在該法第21條中規定，人民警察對公民的報警案件應當及時查處。而被告在查處原告違反治安管理規定一案時，從1998年5月20日接到報警至同年6月28日進行調查取證后，直到2000年3月13日，在相隔長達1年零10個月后，才繼續調查取證。在此期間，沒有任何不可抗力迫使被告查處中斷的情形，所以應當認為，被告在查處原告違反治安管理規定一案過程中，行使職權是隨意，有悖于《人民警察法》第21條關于人民警察對公民的報警案件應當及時查處的規定，依據《行政訴訟法》第54條第2項第5目的規定，應當判決撤銷被告對原告曹某做出的治安管理處罰裁決；被告退還原告保證金500元。
另一種意見認為，經審理被告無法定事由又嚴重超時限處理，表現出行政行為的隨意性，而該隨意性已構成違法，據此撤銷被告的裁決，顯然缺乏法律依據。如該判決理由成立，則勢必造成行政機關因遲延處理，即喪失再對該違法行為予以處理的可能，這顯然與法律規定相悖。

二、有關法律問題研究

筆者認為本案中的原告毆打第三人李某的行為確已違反《治安管理處罰條例》第22條第1款之規定，公安機關可以據此依法作出“處15日以下拘留、200元以下罰款或者警告”的處罰決定，如果在查清原告曹某毆打第三人李某的事實后能及時作出相應的處罰決定則是合法的行政行為，符合《行政處罰法》、《人民警察法》以及《治安管理處罰條例》賦予公安機關和人民警察相關職權的規定。但本案中被告對曹某的處罰決定沒有及時作出，而是在事發后2年零2個月又19天時作出的。因此本案的焦點是對被告行政處罰行為的定性問題，即被告遲延的行政處罰行為是否是合法行政行為，該問題將直接決定法院的判決結果。
要評價這一行政處罰是否違法，必須先從合法的行政處罰構成要件說起。違法行政行為的構成要件與合法行政行為的構成要件是同一問題的不同側面，通過分析合法行政行為的構成要件可以確定違法行政行為的構成要件。①合法的行政處罰必須是形式合法性和實體合法性的統一體，否則就構成行政處罰的違法或瑕疵。②行政處罰是指行政主體為達到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其他組織合法權益的目的，依法對行政相對人違反行政法律規范尚未構成犯罪的行為，給予人身的、財產的、名譽的及其他形式的法律制裁的行政行為。③

(一)形式合法要件包括行政處罰的程序合法和行政處罰的形式合法兩個方面

首先，行政處罰必須要符合《行政處罰法》、《治安管理處罰條例》所規定的相應程序要求，按照法律規定的步驟、順序和法定的時限作出。其次，行政處罰必須以書面、口頭或其他法律規定的形式作出。在本案中，被告的行政處罰決定是在原告違反治安管理規定2年零 2個月又”天后作出的。我國《行政處罰法》第29條規定，“違法行為在兩年內未被發現的，不再給與行政處罰。法律另有規定的除外；前款期限從違法行為發生之日起計算，違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算”。第五章“行政處罰的決定”和第六章“行政處罰的執行”中對行政主體做出行政處罰決定和執行行政處罰的有關過程也有時限的規定。《治安管理處罰條例》第18條也有類似的規定，“違反治安管理行為在6個月內公安機關沒有發現的，不再處罰；前款期限從違反治安管理行為發生之日起計算，違反治安管理行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算”。《公安部關于執行〈治安管理處罰條例〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)對違反治安管理的行為在6個月內已經被公安機關發現的追究時限也做了明確規定。該《解釋》笫8條規定，“如果違反治安管理的行為在6個月內已經被公安機關發現，但行為人未被查獲或者行為人逃避處罰，6個月后公安機關將其查獲的，仍可以處罰。”由此可見，6個月后公安機關還可以進行處罰的只是例外，條件是“行為人未被查獲或者行為人逃避處罰”。本案原告并不具備《解釋》中規定的例外追究條件，因此被告對原告的處罰顯然不符合《解釋》的規定精神。
對違法行為在2年內未被發現而不再給予行政處罰和違反治安管理規定6個月內未被發現，也不再給予處罰的立法有堅實的法理依據：在理想的法治社會中，整個社會關系主體相互之間有較為明確的法律關系，一旦有促使變更或消滅舊的法律關系或產生新的法律關系的法律行為或事件發生，相關法律程序要及時啟動，從而及時確立相互間新的法律關系，這樣才能真正維護當事人的合法權益，減少因法律關系不明確、相互關系不確定而給當事人和社會造成的損失，也才能保證市場經濟秩序和社會公共秩序的穩定高效運轉。基于相同的理由，行政主體對已經查明的違法行為更應該及時做出裁決，明確新的法律關系，這才和《行政處罰法》有關時限規定的立法目的相符合，這也是現代法治的內在要求。在本案中，因為原告違反治安管理的行為并不存在連續或繼續狀態，所以被告對原告的處罰應當自原告違反治安管理行為發生之日起6個月內完成。而被告在查明原告的違法事實后，長期不做任何意思表示(被告答辯中稱其在原告與李某發生糾紛后一直做調解工作，而提供不出任何證據)，使原告與被告某公安分局形成了某種形式上不確定、但事實上存在的一種準法律關系。實際上在長達2年零2個月又19天的時間中已經形成了新的穩定的社會管理秩序，從而使2000年8月8日被告對原告的行政處罰失去了原有的法律意義和社會意義，這同我國刑法中不再追溯制度的相關規定具有相同的法律理由。綜上，被告在相隔2年零2個月又19天后的行政處罰行為——這一嚴重超時限處理的行政處罰不符合合法行政行為的程序要件，同時也不符合我國《行政處罰法》、《治安管理處罰條例》的立法宗旨和立法目的，故可以認定其為違法行政處罰，應依法予以撤銷。

(二)實體合法要件包括行為主體合法、權限合法和行為內容合法

第一，行為主體合法要求行政處罰的行為主體必須具備行政主體的資格，實施行為的公職人員應具有合法的身份。第二，行為權限合法要求行政處罰必須是行政主體在自己的權限范圍內，依照法律規定作出，并且處罰行為的實施過程中沒有濫用職權的情形。第三，行為內容合法要求處罰行為具有事實根據，意思表示真實、完整和確定；行政處罰行為具有法律依據，適用法律法規正確；行政處罰的目的符合立法本意，而不能曲解立法意圖或背離法律的宗旨和原則。在本案中，被告對原告的違法行為實施管轄并沒有超出其管轄權的范圍，但該行政處罰行為是否構成濫用職權、是否符合立法的宗旨和目的則值得商榷。
行政濫用職權即濫用行政自由裁量權，系指行政主體在自由裁量權范圍內不正當行使行政權力的違法行為。主要有三個特征：第一，行政濫用職權發生在自由裁量權限范圍之內而不是超越它；第二，行政濫用職權表現為不正當的行使權力，如裁量逾越(行政機關沒有選擇裁量范圍規定的法律后果)、裁量怠慢(不正當的遲延行使行政自由裁量權)、裁量濫用(不遵守裁量規范的法定目的)等。第三，行政濫用職權是一種行政違法行為而不是行政不正當行為。①在本案中，被告所行使的行政處罰權的時限在法律上沒有非常明確的規定，這就要求行政主體根據事實，在職權范圍內，做出適當的選，擇，所以這里的行政處罰權屬于自由裁量權的一種。被告長期無正當理由不行使行政處罰權，在事隔2年零2個月又19天后，卻對原告進行行政處罰，不但違反了《人民警察法》第21條規定的“對公民的報警案件，應當及時查處”的法定義務，而且破壞了已經形成的有利于社會治安管理的事實法律關系，表現出行政主體在行使權力時具有很大的隨意性和不可預測性，構成了典型的行政濫用職權行為。這里被告的行政處罰行為明顯不符合立法目的，背離了法律的宗旨和原則。
綜上，筆者認為，可以適用《行政訴訟法》第54條第2項第3目、第5目的規定，依法認定被告某公安分局的行政處罰行為違法，是違反行政程序、濫用行政職權的行政行為，應依法予以撤銷。

三、進一步的思考

行政訴訟是行政法治監督體系中不可缺少的法律監督制度，它通過對行政行為的合法性審查來監督行政機關以及法律法規授權的組織依法行使職權，也叫司法審查。現代法治理念的核心內容和突出問題是規制國家的行政權力，司法審查通過法律手段保障行政機關依法進行行政管理活動，糾正違法行政行為，平衡行政機關與相對方法律地位明顯不對等的巨大反差，在保護當事人合法權益的過程中扮演著最后守護神的角色。人民法院在依法審理行政訴訟案件的過程中不僅要重視對行政相對人實體權利的保護，也要重視對其程序性權利的保護。本案中被告濫用權力的違法行政處罰侵犯了原告的程序性權利，進而侵犯了其實體性權利，這在程序意識不強的我國屢見不鮮。認定行政主體無法定事由超時限處理的行政行為屬于濫用職權，與該判決理由成立后“勢必造成行政機關因遲延處理，即喪失再對違法行為予以處理的職權”無直接的因果關系；如果有，也應該是促進行政機關進一步提高程序意識，及時有效地處理違法行為，及時修補被破壞的社會秩序，明確相互間新的法律關系，建立新的正常穩定的社會秩序。這樣，人民法院才能真正擔負起對行政行為進行司法審查的法律職責，推進行政機關依法行政和整個國家的法治建設。


①作者單位：北京市門頭溝區人民法院。
① 胡建、朱新力主編：《行政違法問題探究》，法律出版社2000年版，第13頁。
② [德]哈特穆特毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第 229頁。
③ 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第220頁。
① 胡建、朱新力主編：《行政違法問題探究》，法律出版社2000年版，第297--298頁。