彈劾啟動權(quán)--《中國檢察權(quán)研究：以憲政為視角的分析(法學(xué)新思維文叢)》
(一)彈劾制度的起源和理論基礎(chǔ)
彈劾(Impeachment)是議會監(jiān)督其他國家機關(guān)的一種重要方式，指的是議會控告違法失職的行政首腦、高級行政官員或高級司法官員等國家公職人員，并追究其法律責(zé)任的活動。現(xiàn)代意義上的彈劾制，起源于14世紀的英國，當時議會為了限制王權(quán)以加強自己的地位，便設(shè)立了彈劾制。1337年英國下議院對英王的御衣總管拉丁芮爵士、乃菲爾爵士等人提出控告，使其免職或受到監(jiān)禁，在英國乃至世界憲政史上首開議會下院提出彈劾案，由議會上院審理，以達到監(jiān)控、制約政府官員行為之目的的先河。1342年，英王愛德華三世在議會的壓力下頒布敕令，宣布貴族院有權(quán)控告和審判國王的高級官吏。此后，根據(jù)英國的憲政理論和憲政傳統(tǒng)逐步形成的由下院提出彈劾案，由上院審判彈劾案的彈劾制度，后來被許多國家所仿效和采用。 彈劾制作為西方憲政史上的一大亮點，其理論基礎(chǔ)主要是代議制民主理論和權(quán)力制約理論。在代議制民主理論之下，多數(shù)西方國家在國家權(quán)力運行上奉行議會至上的原則，即“國家主權(quán)雖然屬于人民，但是人民所享有的主權(quán)，只是政治意義上的，至于法律上的主權(quán)，則屬于議會”。①由于議會處于國家權(quán)力的核心位置，并以監(jiān)督其他國家機關(guān)為己任，因而作為監(jiān)督權(quán)的外在表現(xiàn)之一的彈劾權(quán)隨之誕生，成為議會立法權(quán)制約行政權(quán)的重要手段。 在美國，檢察官還以另一種形式出現(xiàn)，即1978年國會通過《獨立檢察官法》，形成美國與世界任何國家不同的獨立檢察官制度。②雖然獨立檢察官制度在美國實踐后遭到非議，被指責(zé)為濫權(quán)，而在1999年6月30日失效。但這一制度對于我們構(gòu)建檢察獨立制度，具有很好的借鑒意義。應(yīng)該指出的是，獨立檢察官制度與日常刑事訴訟中的檢察官獨立還有所區(qū)別。獨立檢察官制主要表現(xiàn)出以下幾個特色：
一是獨立檢察官產(chǎn)生和管理的獨特性。獨立檢察官的產(chǎn)生是司法部長根據(jù)需要向聯(lián)邦上訴法院提出申請，由上訴法院任命獨立檢察官。而通常意義上的檢察官則是由政府首腦任命或經(jīng)選舉產(chǎn)生。獨立檢察官只對司法部長負責(zé)。司法部長可以根據(jù)需要免除獨立檢察官的職務(wù)，且免職應(yīng)有充分的理由，如身體或精神方面的障礙，或任何其他嚴重妨礙其履行職能的情形。但獨立檢察官如對免職不服，可申請司法審查。
二是調(diào)查對象范圍的特定性。獨立檢察官只能對特定的個人或官員進行調(diào)查，這些人主要包括，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、白宮高級官員、競選委員會主席和財務(wù)主管、國會成員等，不僅調(diào)查對象局限于上述人員，而且調(diào)查的范圍也是由聯(lián)邦法院上訴法院確定。如果想擴大范圍，需經(jīng)司法部長請求聯(lián)邦法院上訴委員會擴大獨立檢察官的管轄權(quán)；獨立檢察官也可請求司法部長或聯(lián)邦法院上訴委員會擴大其管轄權(quán)。
三是獨立檢察官調(diào)查范圍的法定性。獨立檢察官因特定對象特定事項調(diào)查的需要而產(chǎn)生。同時，也因特定的情形的出現(xiàn)而進行調(diào)查，其權(quán)力主要包括對調(diào)查過程中作偽證、妨礙、阻撓取證和脅迫作證等二類或三類輕罪或違法行為以外的違反聯(lián)邦刑事法律的犯罪的管轄。①四是權(quán)力行使的不受限制。根據(jù)獨立檢察官法的規(guī)定，獨立檢察官在行使職權(quán)時只對司法部長負責(zé)(有時司法部長可能兼任聯(lián)邦檢察長)，享有充分的依法獨立調(diào)查的權(quán)力，也正是獨立檢察官的權(quán)力過大才往往被指責(zé)為“濫權(quán)”。 由上述可知，美國的獨立檢察官制度嘗試于高官職務(wù)犯罪的偵查或調(diào)查，從性質(zhì)上還不完全屬于刑事偵查權(quán)的范圍。由于其調(diào)查程序很類同于監(jiān)督彈劾性質(zhì)，因此是一種司法監(jiān)督權(quán)制度。一旦獨立檢察官的調(diào)查事項成立，將進入議會彈劾程序，即參議院審理程序。一旦判定總統(tǒng)有罪，除彈劾罷免總統(tǒng)職務(wù)外，還要作為一般平民而接受審判。可見獨立檢察官制度和平常我們理解的檢察獨立并不是同一概念，它可能引起的程序是議會彈劾程序，是監(jiān)督權(quán)的范疇。因此，這可以給我們一種啟示，司法彈劾的調(diào)查應(yīng)由檢察官行使。 無產(chǎn)階級的革命導(dǎo)師也不否認彈劾罷免制度的積極作用。恩格斯要求無產(chǎn)階級“所有的代表和官吏毫無例外的可以隨時撤換”。他認為這是防止國家機關(guān)和國家公職人員由“社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕钡挠行У谋O(jiān)督措施。②列寧認為，實現(xiàn)罷免權(quán)是實現(xiàn)直接、徹底和立即見效的真正民主制的一項基本原則。他指出：“任何由選舉產(chǎn)生的機關(guān)或代表會議，只有承認和實行選舉人對代表的罷免權(quán)，才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關(guān)。”他將這種罷免權(quán)稱為適用于一切代表會議的真正民主制的“基本原則”。他說，實行選舉人對代表的罷免權(quán)，是為了“使人民的代表真正服從人民”，“任何以此為理由而拒絕實行罷免權(quán)、阻撓行使罷免權(quán)以及限制罷免權(quán)的行為都是違反民主制的，是完全背離俄國已經(jīng)開始的社會主義革命的基本原則和任務(wù)的”。①鄧小平同志早在1980年8月中央政治局擴大會議上的講話就曾深刻指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)，特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”②因此，實行彈劾制，是保持政務(wù)類公務(wù)員廉潔奉公忠于人民的重要保證。
(二)現(xiàn)行人大罷免制度存在缺陷
我國現(xiàn)行憲法沒有規(guī)定彈劾制度，人大的人事監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在人大的罷免權(quán)、撤職權(quán)中。設(shè)置罷免權(quán)基于人大行使選舉權(quán)和任命權(quán)的內(nèi)在需要。作為民意機關(guān)，各級人大具有選舉和任命國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和主要責(zé)任人員的權(quán)力，當然也有權(quán)力在這些人不能勝任或超越職權(quán)的時候依法罷免他們。《憲法》第63條規(guī)定了全國人大的罷免權(quán)。“全國人民代表大會有權(quán)罷免下列人員：(一)中華人民共和國主席、副主席；(二)國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；(三)中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員；(四)最高人民法院院長；(五)最高人民檢察院檢察長。”第10l條規(guī)定了地方各級人大的罷免權(quán)：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長。縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準。” 在實踐中，受多種因素的影響，人民代表大會依據(jù)憲法行使罷免權(quán)的職權(quán)未能得到充分發(fā)揮。以全國人民代表大會的罷免程序為例，對中央國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的罷免議案須由三個以上代表團或l／10以上代表在全國人大會議期間向大會主席團提交，經(jīng)主席團審查之后交全體會議審議并表決，全體代表的過半數(shù)通過后方可罷免其職務(wù)。這種罷免制度雖然在防止監(jiān)督權(quán)的擴張方面無可厚非，但在實踐中卻事與愿違，造成了罷免程序難以啟動的局面。因為即使少數(shù)體察民情的代表提出了罷免動議，由于提案程序的嚴格要求，也往往因難以集合法定的提案人數(shù)而告失敗。行為意志和權(quán)力意志的脫節(jié)以及特殊的程序規(guī)則導(dǎo)致了在具體操作過程中，各級人大幾乎從不真正自覺地發(fā)動罷免程序，而通常等到司法機關(guān)對某違法的國家工作人員提起追訴或作出裁判之后才慎重推出，參與罷免程序的人大代表往往也只是例行公事地完成表決。產(chǎn)生于權(quán)力機關(guān)內(nèi)在要求的罷免權(quán)實質(zhì)上處于虛置的狀態(tài)，罷免權(quán)的虛置造成了人大應(yīng)當行使的權(quán)力不能有效行使，從而降低了人們對人大監(jiān)督作用的期望，影響到人大監(jiān)督權(quán)能和其他工作職能的行使。①這給人民造成一種錯覺：人大及其常委會的人事監(jiān)督不過是裝飾品、走過場，使人民不能擺脫對人大“橡皮圖章”的印象，也嚴重影響了人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威。
(三)賦予檢察機關(guān)向人大的彈劾啟動權(quán)，建立中國的彈劾罷免制度
我國有必要借鑒現(xiàn)代西方的彈劾制，結(jié)合我國社會主義初級階段實際，盡快在各級人民代表大會中建立起中國特色的彈劾罷免制度，作為對人大罷免制度的一種補充。同時，應(yīng)當賦予檢察機關(guān)向人大的彈劾建議權(quán)，對于人民代表大會選舉、任命的行政機關(guān)、審判機關(guān)高級官員嚴重瀆職的行為，檢察機關(guān)有向同級人大的罷免建議權(quán)，以引發(fā)人大行使彈劾權(quán)，以此作為對被監(jiān)督機關(guān)和人員進行監(jiān)督的最高和最終的方式。 對高級官員違法失職行為的控告必然涉及重大復(fù)雜的案情，需要經(jīng)過調(diào)查取證、聽取申辯、審查評議等一系列程序方可作出判斷，從保證彈劾議案的質(zhì)量來看，必須由專門機關(guān)進行調(diào)查取證。檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，由其行使彈劾建議權(quán)可以說最為合適。 建立彈劾基礎(chǔ)上的罷免比人大現(xiàn)行的罷免程序更具可操作性。在彈劾程序中，受理彈劾案的常設(shè)機關(guān)和日常性工作機制保證了監(jiān)督機關(guān)能夠依據(jù)正當程序作出令人信服的結(jié)論。此外，彈劾程序取消了過分嚴格的提案要求，放寬了對行為主體的資格限制，從而使罷免官員的程序更具可操作性。再次，彈劾程序完善了對行政官員的監(jiān)督方式。對于那些違法失職行為尚不構(gòu)成犯罪，通過刑事司法程序難以追究的官員，由檢察機關(guān)向人大提起彈劾建議，由人大審查后給予免職的懲罰，可以改變現(xiàn)行司法機關(guān)依職權(quán)無法解決的官員重大失職時的制裁問題。因此，建立由檢察機關(guān)向人大提起彈劾建議，由人大進行彈劾審查的彈劾罷免制度，對于落實憲法賦予人大的人事監(jiān)督職權(quán)，具有重大的現(xiàn)實意義。
摘自：李征著《中國檢察權(quán)研究：以憲政為視角的分析(法學(xué)新思維文叢)》
