建陽市第二建筑公司訴建陽市第二輕工業局處罰決定案

　　【案情簡介】

　　1996年9月27日，原告建陽市第二建筑公司(以下簡稱二建公司)與該市某銀行簽訂裝修工程合同。10月5日，二建公司在取得市建委的建筑施工許可證后，開始施工。隨后，被告建陽市第二輕工業局發現二建公司違法施工，即進行制止，并兩次發出書面通知要求原告辦理有關手續。原告未予理睬，繼續施工。12月3日，被告以二建公司未取得室內裝飾施工資質等級證書和未辦理施工許可證書進行室內裝修活動，違反了國務院的國辦通(1992)31號文件和中國輕工總會的輕總室(1996)4號文件的有關規定，依據南平市(地區)人民政府的《南平市室內裝飾行業管理規定》第14號規定，對二建公司罰款5000元，二建公司不服該處罰決定，向建陽市人民法院提起行政訴訟。

　　【法律問題】

　　以違反法律保留原則的規定為依據的行政行為違法

　　【法理分析】

　　本案涉及行政合法原則中的另外一個重要子原則——法律保留原則。它是指行政主體只有在得到法律允許的情況下才能實施相應的行為。法律保留原則比法律優先原則的要求更為嚴格。法律優先原則只是消極地禁止違反現行行政法規范的行政作用，而法律保留原則卻積極地要求行政作用具有法律依據。在法缺位時，法律優先原則并不禁止行政作用的存在，而法律保留原則必須排除任何行政作用的存在，即無法律就無行政。

　　我國《立法法》第8條對法律保留原則作了一般性的規定，確立了應由法律來規定的范圍，但是仍需要進一步的精確和細化。本案所涉及的《行政處罰法》就體現了這種精確和細化的要求，即在行政處罰的設定權上，建構出各立法主體的權力創制體系。行政處罰涉及對公民自由和財產及重要權利的剝奪和限制，有法律保留的必要。

　　我國《行政處罰法》第9條規定：“法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。”這就意味著限制人身自由的行政處罰已經納入法律保留的范圍，只能由全國人大及其常委會來予以創設。同時，《行政處罰法》對國務院在此問題上的行政立法權作了排除性立法。如《行政處罰法》第10條規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以為的行政處罰。”法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。與此相適應，《行政處罰法》也規定了地方性法規、部門規章、地方政府規章以及其他規范性文件在行政處罰上的設定權。由此，我國形成了在限制人身自由的行政處罰問題上的法律設定權和其他法規或規章的排他性規定的法律保留架構。

　　本案中，對違法相對人的罰款處罰顯然排除在法律保留的范圍之外，也就是說，在沒有法律規定的情況下，法規或規章可以對此作出相應的規定，并且行政主體可以根據有關法規或規章實施行政處罰。首先，被告建陽市第二輕工業局在作出處罰決定時只涉及三個規范性文件，即國務院的國辦通(1992)31號文件、中國輕工總會的輕總室(1996)4號文件和南平市(地區)人民政府的《南平市室內裝飾行業管理規定》。在此問題上，尚無有關法律、地方性法規作出明確規定，其中，國務院的國辦通(1992)31號文件作為規范性文件也沒有具體條款規定相應處罰。其次，盡管《行政處罰法》第12條規定，國務院部委制定的規章可以在法律、行政法規規定的處罰行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、行政法規的，前款規定的國務院部委制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰，處罰的限額由國務院規定。但是，中國輕工總會并不屬于國務院部委，即沒有法律賦予的制定行政規章設定行政處罰的權力。最后，《行政處罰法》第13條規定，省、自區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府以及經國務院批準的較大市人民政府制定的規章可以在法律、法規規定的行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、法規的，前款規定的人民政府制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。而本案中的南平市政府卻不屬于上述規定的地方政府范圍，其制定的《南平市室內裝飾行業管理規定》也不屬于地方政府規章。

　　作為建陽市第二輕工業局處罰決定依據的上述三個規范性法律文件，根據《行政處罰法》第14條的規定，其他規范性文件不得設定行政處罰。本案的問題是，對于罰款處罰法律、法規、規章均沒有規定的情況下，行政主體是否有權作出處罰決定?

　　《行政處罰法》第3條規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。就此，筆者認為，對法律保留原則可以從立法和執法兩個層面來理解；在立法上，對公民自由和財產及重要權利的剝奪和限制予以保留，而在執法上，對于涉及公民重要的、基本的權利義務事項(如罰款)法律、法規或規章無明確規定，行政主體也沒有執法權，此為執法意義上的法律保留原則。

　　法律保留體現出了法律對行政監控范圍的明確化，除正式法律以外的法規、規章等均不屬于法律保留的外在形式。從本質上講，這是最高立法機關(制定法律)與行政機關(委任立法)和地方立法機關(地方性立法)就某些問題或者事項在立法權限上的劃分，這是因為立法權也是一種帶有稀缺性的社會資源，這種社會資源的配置即立法權限的制度安排會產生立法主體之間的緊張關系。換個角度說，即法律保留的范圍越大就意味著行政立法和地方性立法的空間越小，反之亦然。

　　那么，法律保留的范圍到底有多大呢?對于立法權限的分配或法律保留的范圍，可從理論學說和法律實踐兩個層面上來分析。在行政法理論上，關于法律保留的范圍有三種學說：侵害保留說(對于公民自由和財產方面的權利予以保留)、全部保留說(對于公民的一切權利義務予以法律保留)、重要保留說(對于公民重要的、基本的權利義務予以法律保留)。從法律實踐上來看，我國憲法雖然規定公民的自由和財產權利應受到較全面的法律保護，但并無有關法律保留的具體條款。法律保留本來就是舶來的法律理論，在我國法學界對此尚未完全吸納或本土化之前，立法實踐相對滯后即為自然而然的結果。2000年3月15日《立法法》的頒布對法律保留原則所作的規定，無論是在法律理論層面還是立法實踐層面都具有標志性的意義。該法第8條規定：“下列事項只能制定法律：(一)國家主權的事項；(二)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；(三)民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；(四)犯罪和刑罰；(五)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；(六)對非國有財產的征收；(七)民事基本制度；(八)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；(九)訴訟和仲裁制度；(十)必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。”由此可見，我國法律保留原則的范圍采用的是重要保留說。這里需要強調的是，對于公民重要的、基本的權利義務應由法律作出規定，并不意味著行政法規、地方性法規以及規章就不能對此加以規定，他們可以在法律規定的情況下作出相應的執行性規定。也就是說，法律保留是權力創制意義上的保留。

　　摘自：徐文星著《行政機關典型敗訴案例評析/執法人員依法行政實用叢書》