我國憲法是否禁止宅基地使用權的轉讓

　　從《物權法》的審議過程看，立法機關似乎傾向于限制或者是禁止農村宅基地使用權的轉讓。例如2006年8月22日全國人大法律委員會在《關于(中華人民共和國物權法(草案))修改情況的匯報》中指出，在物權法草案修改過程中，委員們對宅基地使用權的轉讓能否放開，存在不同意見。①法律委員會經同國土資源部、農業部等部門反復研究認為，我國地少人多，必須實行最嚴格的耕地保護制度。目前，我國農村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經營權和宅基地使用權是農民最基本的生產和生活保障。從全國范圍看，放開土地承包經營權抵押和宅基地使用權轉讓的條件尚不成熟。2006年12月24日，法律委員會在有關報告中再一次提出，我國地少人多，應當實行最嚴格的土地管理制度。目前，我國農村社會保障體系尚未全面建立。農民一戶只有一處宅基地，這一點與城市居民是不同的。農民一旦失去住房及其宅基地，將會喪失基本生存條件，影響社會穩定。2007年3月8日全國人民代表大會常務委員會副委員長王兆國在十屆人大五次會議《關于(中華人民共和國物權(草案))的說明》中指出：關于土地承包經營權和宅基地使用權的轉讓和抵押能否放開的問題，考慮到目前我國農村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經營權和宅基地使用權是農民安身立命之本，從全國范圍看，現在放開土地承包經營權和宅基地使用權的轉讓和抵押的條件尚不成熟。

　　或許正是出于這種考慮，我國歷來不允許宅基地使用權的市場流轉，對“小產權房”一直持否定的態度。①針對“小產權房”問題，2007年12月30日國務院下發《關于執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，再次重申：農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。

　　不過，從憲法上說，我國憲法并沒有禁止農村宅基地使用權的轉讓問題，因此，任何禁止農村宅基地使用權轉讓的立法和國家政策，都不得不面臨合憲性的拷問。

　　第一，我國憲法并沒有禁止宅基地使用權的轉讓。我國《憲法》第10條對土地做了細致的分類：城市的土地；農村和城市郊區的土地；宅基地和自留地、自留山。在此基礎上，憲法分別確定了其所有權歸屬：城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。《憲法》第10條第4款并禁止侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓一切土地。1988年通過的《憲法》第2條修正案將憲法第10條第4款修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”需要注意的是，《憲法》第2條修正案并沒有顧及土地的不同類別，也沒有考慮土地的不同所有權主體，而是將它們整齊劃一，即“所有土地”的使用權都可以“依照法律的規定轉讓”。換句話說，如果憲法意圖限制或者禁止農村宅基地使用權或者集體所有的其他土地使用權的轉讓的話，憲法完全可以根據土地的類別或者所有權主體的不同，作出相應的規定。憲法沒有這樣規定，證明憲法并沒有禁止宅基地使用權轉讓的意圖。

　　第二，《憲法》第2條修正案從醞釀到通過的歷史，更可以證明憲法并沒有禁止農村宅基地使用權轉讓的意圖。我國土地使用權轉讓制度實際上最早產生于沿海城市，《憲法》第2條修正案不過是對當時存在的城市土地使用權轉讓之合憲性的事后承認。早在1987年3月，國務院副總理谷牧就提出，考慮到沿海開放城市基礎設施投資很大，能否實行土地所有權不變而使用權有償轉讓的制度，國務院并要求國務院法制局、國家土地管理局組織有關方面進行研究并制定具體辦法，報國務院批準后試行。1987年10月6日，中國土地學會和深圳經濟體制改革委員會聯合召開了城市土地管理體制改革理論研討會，國家土地管理局局長王先進在這次研討會上講話指出，“國家土地管理局已準備在深圳、上海、天津、廣州4市進行試點。以后還可擴大范圍，凡有條件的都可以實行。”1987年11月，國家土地管理局先后向國務院報送了關于確定深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州為土地使用權有償轉讓試點城市的報告，報告認為，“隨著我國經濟發展，迫切需要盡快改變城市土地無償、無限期使用的管理制度”。這個報告得到了國務院的批準。①1987年12月1日，深圳市政府第一次采取公開拍賣的方式有償轉讓一塊國有土地的使用權。②1987年12月29日，廣東省人大常委會通過《深圳經濟特區土地管
理條例》，第一次規定“特區國有土地實行有償使用和有償轉讓制度”。1988年全國人大通過憲法修正案，為國有土地使用權制度的改革奠定了合憲性基礎。

　　但問題在于，《憲法》第2條修正案所確立的土地使用權轉讓制度并非局限于城市的土地。《憲法》第2條修正案并沒有限定可轉讓使用權的土地種類，也沒有規定所有制的限制。它規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，而不是規定“城市土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。因此，盡管為城市土地有償轉讓制度“正名”可能是《憲法》第2條修正案出臺的最主要推動力，④但全國人大在通過《憲法》第2條修正案時卻沒有將土地使用權轉讓制度局限于城市的土地，而是將其平等適用于所有類別、各種所有制的土地。

　　摘自：韓大元著《中國憲法事例研究(三)》