罪犯權利的行政救濟

　　實踐中，監獄在進行獄政管理時涉及相對人權利受侵犯的行為有以下幾種：作為減刑、假釋重要依據的日常考核、計分考核等，行政獎勵，行政處罰以及其他獄政管理違法行為。對罪犯權利的行政救濟無外乎有以下幾種途徑：提起申訴或控告，申請行政復議。但我國現有法律規定對罪犯權利的救濟途徑基本上千篇一律，提起申訴或控告。至于向誰提起，由誰作出決定，作出決定的期限，哪些事項可以提起等等問題，都沒有一個統一的規定。例如，江蘇省監獄系統獄政公開內容中規定：“罪犯對加、扣分有不同意見，可以向監獄提出申辯，負責考核工作的干警應認真復查，并及時給予明確答復。”廣東省監獄系統獄務公開內容中規定：“罪犯對獎懲不服，可以在宣告獎懲之日起10天內向上一級部門提出書面復議。審批部門自收到復議之日起10天內應認真復查，并作出復議決定。”浙江省監獄系統獄務公開內容和辦事程序中規定：“如罪犯對加、扣分不服的，允許其在知道加、扣分之日后的三日內向考核組提出申辯，考核組應在接到申辯后的五日內作出明確答復。”有的直接稱復議，有的只是說申辯。這既說明了救濟的單一性，也說明了救濟的不統一性。我們應當建立一整套行政救濟制度，對獄政管理不同的內容采用不同的救濟方式，建立多種救濟途徑，以切實保護罪犯的基本權利。

　　1．建立健全罪犯訴冤制度。訴冤，從文義解釋看，是指傾訴冤屈。罪犯訴冤制度是指罪犯可以就監獄管理過程中侵犯其合法權益的行為，向監獄內部有關專門監督機關控告和抱怨的一項制度。這是一種監獄內部糾正和消化的辦法。比如殘酷的和非正常的懲罰、不合理的搜查和沒收、處理問題時沒有遵循應有的適當程序和平等保護、錯誤處理的申訴和控告，以及涉及言論自由、隱私、宗教活動等行為，罪犯都可以通過訴冤制度來維護自身的合法權益。有關罪犯訴冤的程序，可作如下考慮：首先，監獄內應設立一個專門處理罪犯控告和抱怨的機構，而且要有專職的人員負責。其次，對于罪犯提起的方式，為防止監獄干警扣壓抱怨和控告，可以向專職人員直接報告。再次，對罪犯的控告和抱怨的書面答復時間進行規定，這可以結合監獄管理的一些法律法規給出一個合理的答復時間，但對于一些緊急情況，例如因超過一定的時間所造成的耽擱會導致罪犯的傷害等情況，對抱怨的迅速反應應規定一些特別的程序。最后，還應規定有關機關的法律責任。

　　2．建立對監獄管理的巡視制度。巡視制度是指定期視察監獄，聽取和解決罪犯對服刑中遇到的不公平待遇、錯誤處理的申訴和控告。巡視制度可以通過兩種形式實現，一個是專員形式，一個是委員會形式。

　　(1)巡視專員形式。建立我國大陸的巡視專員制度可以借鑒香港的“申訴專員公署”制度。香港于1988年制定《申訴專員條例》，授權申訴專員就公眾對政府行政部門，以及其他市民日常生活有直接影響的指定公共機構在行政上的行動的不滿，進行調查及作出報告。為方便申訴專員執行工作，該條例賦予申訴專員調查權力范圍甚廣，這些權力包括傳召證人及要求他們提供須宣誓證明屬實的資料。此外，申訴專員亦可進入在其職權范圍內的機構所管理的任何處所、視察該處所，該條例容許申訴專員以不披露個案所涉人士身份的方式公布調查報告。后分別于1994．年、1996年對該條例進行了修訂，擴大了申訴專員公署的職權范圍，賦予其更大酌情權，以便其履行職責。修改后的條例規定，市民可以直接向申訴專員提出申訴，倘若申訴專員認為任何人可能因行政失當而遭受不公平待遇，他亦有權主動展開調查，即進行直接調查。在完成調查后，申訴專員必須向所涉機構行政首長報告調查所得結果。此外，申訴專員亦可在報告中提出其意見及理由，以及說明他認為須采用的補救辦法和提出建議的陳述。申訴專員如認為曾有嚴重的不當或不公平事件發生，可以向行政長官報告，述明其理由及意見。根據法例規定，申訴專員必須把該報告提交立法機關審閱。此外，申訴專員如認為其提出的任何建議未獲充分采取行動，亦有權直接向行政長官報告。1996年申訴專員公署共收到60余封囚犯的投訴，1997年共收到200余封囚犯的投訴。1998年申訴專員公署還對懲教署的內部投訴機制進行專門調查研究。可見申訴專員公署對罪犯的權利的保護起到了重要的作用。

　　(2)巡視委員會形式。這一點我們可以借鑒香港的“巡獄太平紳士委員會”。香港目前共有25間懲教所院，其中，有5間低度設防、13間中度設防、6間高度設防監獄，另外還有1間越南船民羈押中心。根據香港特區《監獄條例》、《感化院條例》、《勞教中心條例》等法例、附屬條例的規定，每間懲教院所由兩名太平紳士前往巡視，根據懲教院所種類不同，每星期或每個月巡查一次。《監獄條例》第23條規定：①為巡視監獄和巡視由署長所控制的其他院所，行政長官須委任太平紳士，人數按其認為需要而定；及可委任適當人選出任巡獄委員會成員。②巡獄太平紳士及巡獄委員會須執行根據第25條下訂立的規則訂明的職責，以及行使其規則內所訂明的權力。《感化院條例》第15條規定：①獲如此委任的人和高等法院法官、區域法院法官、行政會議或立法會議員或裁判官，均可于任何時候進入任何感化院，并可在感化院內進行其覺得必需的查訊或審查，和作出行政長官所要求的報告。②任何主管，如于任何時候拒絕任何巡視人、高等法院法官、區域法院法官、行政會議或立法會議員或裁判官進入感化院，或對其作任何阻撓或妨礙，一經循簡易程序定罪，可處罰款$50。《勞教中心條例》第9條規定：①行政長官可委任巡視人，以巡視勞教中心。②任何勞教中心須每月最少有2名巡視人共同巡視一次。③巡視人須行使及執行《監獄條例》賦予巡獄太平紳士及巡獄委員會的權力及職責。

　　根據《罪犯感化規則》的有關規定，太平紳士及巡獄委員會的職責包括一般職責和特別職責。一般職責指《罪犯感化規則》第41條規定的：①巡院太平紳士每次巡視核準院舍完畢后，須在核準院舍所備存的簿冊上記錄以下事項：a．太平紳士巡視的日期及時間；b．關于該院舍或任何入住其內者的一般或特別意見，而該意見是太平紳士希望記錄在案者；c．任何建議。②每次巡視后，該簿冊須經由署長呈交政務司司長。巡院太平紳士特別職責包括：a．巡院太平紳士須聆聽居住在核準院舍的受感化者意欲向其提出的任何申訴，并就申訴進行調查。b．巡院太平紳士如獲悉任何與核準院舍有關的弊端，須確保署長盡快知悉該等弊端。c．巡院太平紳士須與署長合作，提高其巡視的核準院舍的有效管理及良好紀律，并須就行政長官所轉介的事宜進行特別查訊。d．巡院太平紳士須檢查其巡視的核準院舍住院者的膳食，如認為院舍供應的食物不符合所根據的核準膳食營養單，則須將有關情況記錄在簿冊內，并確保署長盡快知悉此事，而署長則須隨即采取必需的步驟，以按照或盡量按照膳食營養單提供食物。e．巡院太平紳士可查閱其巡視的每間核準院舍的所有或任何簿冊。f．巡院太平紳士須協助署長，就核準院舍住院者的康樂或訓練事宜，尤其就他們獲釋離開院舍后的就業事宜，提供意見及建議。g．巡院太
平紳士可在署長批準下，在任何核準院舍籌辦講座及演說，但該等講座及演說不得抵觸院舍的紀律規定，并且須旨在改善住院者的品德。h．巡院太平紳士須履行行政長官所指派的其他職責。

　　3．建立完善的監獄行政復議制度。我國把獄政管理行為看作是司法行為的定性，使得監獄制度同樣排斥罪犯對監獄的行政復議機制，而行政復議恰恰是罪犯最重要的行政救濟方式。因此應當將行政復議制度引入監獄。《監獄法》第58條規定：“罪犯有下列破壞監管秩序情形之一，監獄可以給予警告、記過或者禁閉……”這里，列出的所謂警告、記過或者禁閉，是行政處分還是行政處罰呢?歸于行政處分顯然是不合法的，因為行政處分是國家行政機關對其系統內部違法失職的公務員實施的一種懲戒措施，罪犯當然不具有國家公務員的主體資格。那么是否可以算作行政處罰呢?我國《行政訴訟法》和《行政處罰法》規定的行政處罰的種類和形式中，不包括記過。記過是行政處分的一種，警告是行政處罰形式中聲譽罰的一種，禁閉也未列入我國行政處罰的罰種。從監獄對罪犯適用行政處罰的具體執行方式、內容上看，實質上接近于人身自由罰。因此，可以視為一種行政處罰。由于罪犯不具有國家公務員的主體資格，不能適用行政處分，所以《監獄法》前款規定的只能是行政處罰。行政處罰按照內容可以分為四類：(1)人身自由罰：①行政拘留；②勞動教養。(2)行為罰：①責令停產停業；②吊銷、暫扣許可證、執照；③科以相對方某種作為的義務。(3)財產罰：①罰款；②沒收財物(非法所得，非法財物)；③責令金錢、物質賠償。(4)聲譽罰：①警告；②通報批評。以上四類10種行政處罰中，行政拘留，勞動教養，責令停產、停業，吊銷、暫扣許可證、執照，通報批評這五種不適用于罪犯，其他五種可以適用。③罪犯對于這五種行政處罰有異議均可以提起行政復議。

　　摘自：趙運恒著《罪犯權利保障論/法學學術》