影響行政規劃范圍的基本因素

　　行政規劃范圍的寬窄不是立法者的一次偶然選擇，它是一個國家的政治、經濟、文化及法治狀況的綜合反映。因此確定行政規劃范圍時除應遵循上述的原則與標準外，還應從不同的角度考慮相應的變量和參數。從我國的情況來看，影響行政規劃范圍的因素主要有以下幾個方面。

　　(一)政府職能的定位

　　“國家計劃并非現代現象，以前也有，只不過其重要性在現代明顯增加。計劃的適用范圍和強度取決于國家活動的范圍和強度。在19世紀的自由法治國家時代，國家管理的范圍限于排除危險，計劃自然萎縮；國家不進行積極的創造，而是主要限于對破壞公共安全和秩序的行為做出反應。在現代社會法治國家，危險排除行政之外的給付行政和行政塑造活動任務使計劃成為國家活動的重要手段。”[1]因此“行政規劃的興起與國家任務的變遷有著內在的一致聯系，國家職能的復雜化和多樣化使規劃在現代行政領域內應用的廣度和深度得以顯著擴展”。

　　我國目前正處于計劃經濟向市場經濟過渡的轉型期，市場經濟體制尚未完全確立，政府與市場的關系尚沒有完全厘清，政府職能也沒有完全依照市場經濟的要求最終確立。當然，這些未競的事業并不意味著我們應當悲觀失望，而是給我們指明了前進的方向。為此，我們應從適應社會主義市場經濟的要求和深化改革、促進政府職能轉變出發，把某些原本屬于政府管轄的事項但市場能做的轉為由市場機制來調整，政府的歸政府、市場的歸市場。因此，要合理確定行政規劃范圍必然離不開我國政治體制改革的深化，實現政府職能的轉變，優化政府職能的范圍。

　　(二)各級政府分權的合理化程度

　　政府職能的規范從宏觀上解決了政府行為與市場行為的界限，同時，具體的各級政府行為的區分化分權管理是合理界定行政規劃范圍必不可少的微觀因素。在明確各級政府職能的基礎上，確定各級政府事權的范圍和重點。原則上凡是全國性的具有整體統領意義的規劃由中央政府及其政府職能部門來制定。因為“全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區規劃、海域使用規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和布局的基本依據。同時，編制全國主體功能區規劃要以上述規劃和其他相關規劃為支撐，并在政策、法規和實施管理等方面做好銜接工作”o[1]這樣就可以減少上位與下位規劃、綜合與專項規劃的混亂交錯現象。

　　(三)各級政府的行政理念

　　行政規劃作為一種制度，表面上來看，對社會每個成員都是公平的、平等的；但實際上，在規劃之下，每個人所獲得的選擇空間不一樣，所付出的交易成本不一樣，因而所取得的利益也就不一樣。可見，行政規劃在某種程度上可以說就是一種對資源的再分配過程，規劃的實施實質上就是對權利的調整、利益的調整。這可能引發不同的尋租與設租的機會。因此，界定行政規劃的合理范圍與能否樹立正確的行政理念密切相關。誠如美國學者湯瑪斯·戴伊所言“理念具有力量。人們被理念(信仰、象征、教條)所強制著，這個程度超乎人們的理解。誠然，整個社會是被我們通常稱作為意識形態的理念系統而形塑而成的”[2]結合我們的實際，其中影響較大的有“以人為本”的理念、服務行政的理念、利益平衡理念、可持續發展理念等。這些理念的樹立都是行政規劃得以完美實施的內在因素。

　　當然，除了以上三個方面外，還有其他的制約因素，如對行政規劃性質的認識、公民意識的成熟化程度、行政法治背景、國土空間資源的客觀分析等，囿于篇幅，不多闡述。

　　摘自：宋雅芳著《行政規劃的法治化:理念與制度》