《保障措施協定》

(一)保障措施的發展歷史

保障措施(safeguard measures)，又稱為保障條款，是國際貿易協定中常見的一種條款，其目的在于使締約方在特殊情況下免除其承諾的義務或協定所規定的行為規則，從而對因履行協定所造成的嚴重損害進行補救或避免嚴重損害威脅可能產生的后果。

保障條款是國際法上“情勢變遷原則”在國際貿易關系中的具體運用。早
在1943年，美國與墨西哥簽訂的《互惠貿易協定》中就含有此類條款。其第ll
條規定：“如果因意外情況的發展和本協定所附減讓表中列舉的任何貨物關稅
之減讓的結果，使這種貨物進口的數量大為增加，并在此等情況下對國內相同或類似產品的生產者造成嚴重損害或嚴重損害威脅，任何一方的政府在防止此等損害所必需的程度和時間內，應自由地全部或部分地撤回減讓，或修改減讓。”此后，美國與其他國家間的貿易協定均含有類似上述措辭的條款。1947年2
月，杜魯門總統還發布行政令，要求每一項美國的貿易協定須載入這種“免責條款”。在23個國家就國際貿易組織憲章和關貿總協定進行談判時，在美國的倡議下，經談判各國協商同意，《國際貿易組織憲章》和《關貿總協定》均對保障措施作出了規定。

通常被稱為“保障條款”的是《關貿總協定》第19條規定的“對某些產品進口的緊急措施”，該條允許一締約方在因進口增加而對國內生產者造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，可采取緊急保護性措施以限制進口。除此之外，在《關貿總協定》中起保障作用的條款還有：第12條(為保障國際收支平衡而實施的數量限制)、第18條(關于欠發達國家為其經濟發展采取的援助措施)、第6條(關于反補貼和反傾銷措施)、第28條(關于關稅減讓的修改)、第35條(關于在特定締約方之間不適用總協定的規定)、第20條(一般例外)、第21條(國家安全例外)、第23條(關于利益的喪失或損害的補救)。然而，第19條無疑占有牽動全局的重要地位。

《關貿總協定》第19條共有3款。其核心內容——第1款(a)項與上引的美國和墨西哥簽訂的《互惠貿易協定》第ll條的表述基本上一致。同時，它還在第1款(b)項中補充了有關優惠關稅減讓的保障措施，即當成員A的出口產品屬于成員B的優惠減讓對象時，若成員C對成員B的出口產品使成員A的產品受到嚴重損害或威脅，則成員A可要求成員B暫時中止對成員C的關稅減讓。其第2款是保障措施前的磋商要求，它要求各締約方采取保障措施前應盡可能作出書面通知并將這種通知提交給締約方全體，只有在推延采取緊急保障措施會導致難以補救的損害時，該成員才可不經事先磋商而采取保障措施。第3款是針對因實施解決保障措施而導致的爭端的規定，該款指出，如果采取保障措施的成員與該行動有利害關系的成員不能就實施保障措施的行動達成協定，前者仍然可以采取或維持這一行動，但后者可以在前者采取行動后的90天內，并在書面通知締約方全體30天后，在締約方全體無異議的情況下，對前者暫停實施GATT。規定的大體對等的關稅減讓或其他義務。

雖然保障措施對維護進口成員的利益起著重要的作用，但是保障措施的頻
繁適用仍有損于《關貿總協定》的貿易自由化宗旨，為貿易保護主義提供了滋生的土壤。尤其是20世紀70年代以來形成的“灰色區域措施”(gray area meas—ures)，如自愿出口限制(voluntary export restraints)、選擇性保障措施(selectivesafeguard measures)、有秩序的銷售安排(orderly marketing arrangement)等更是嚴重威脅著《關貿總協定》的基本原則和貿易機制。為制止締約方濫用保障條款，防止灰色區域措施蔓延，國際上的有識之士為健全和完善總協定的保障機制大聲疾呼。但東京回合談判期間未能就此達成協定，因而烏拉圭回合一開始就將保障措施問題列為談判的議題，正如發起烏拉圭回合的1986年《埃斯特角部長會議宣言》所指出的，“就保障問題達成一個綜合性協定，對增強關貿總協定體制和這輪多邊貿易談判的進程，都特別重要”。經過幾年的艱苦談判，終于達成了《保障措施協定》(Agreement on Safeguards，以下簡稱《協定》)。

(二)《保障措施協定》的主要內容

《協定》由序言、14個條款和1個附件組成。正如《協定》序言所指出的，《協定》的目的在于澄清和加強GATT‘1994的紀律，特別是其中第19條的紀律
(對某些產品進口的緊急措施)，而且有必要重建對保障措施的多邊控制，并消除逃避此類控制的措施。其主要內容如下：

1．實施保障措施的前提條件

根據GATr。1994．第19條以及《協定》第2條、第4條，WTO成員實施保障措
施首先必須符合下列條件：

(1)進口產品數量的大量增加。所謂的大量增加是指與進口國的生產相
比，不但包括“絕對增加”而且包括“相對增加”。所謂絕對增加是指進口產品的數量在絕對值上增加；而相對增加是指即使進口產品數量在絕對值上保持不變或略有下降，只要國內相同產品的生產量大幅度下降，就可以認定進口大量增加。例如，去年進口某產品1000件，同期國內產品的銷量為5000件，今年進口仍為1000件，但國內產品的銷量卻下降到了J000件，這種情況就屬于相對增長。著名的關貿總協定專家杰克遜認為，“相對增加”概念在保障條款中似乎不盡合理，因為在這種情況下并沒有發生進口的實際增加，而是將國內市場調整的包袱轉移到外國產品身上。因此，相對增加概念是一種貿易保護手段O①

(2)進口增加是因不能預見的情況和承擔總協定義務的結果。何謂“不能
預見的情況”，《關貿總協定》第19條沒有作出明確定義，不過，這個問題已在捷克訴美國皮帽案中得到解決，即指在關稅減讓時不能合理期望該談判方會預料到的情況。

(3)對生產同類或直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威
脅。“國內產業”應理解為一成員領土內進行經營的同類產品或直接競爭產品
的生產者全體，或指同類產品或直接競爭產品的總產量占這些產品全部國內產
量主要部分的生產者。與《反傾銷協定》不同的是，《協定》沒有對后一種情況下產量的百分比規定下限。“嚴重損害”應理解為對一國內產業狀況的重大全面減損。“嚴重損害威脅”應理解為經權威機構調查各種相關因素斷定的明顯迫近的嚴重損害。確定嚴重損害威脅必須根據事實，而非僅憑指控、推測或極小的可能性。為了更準確判斷損害，《協定》進一步規定：主管機關應評估影響該產業的所有有關的客觀和可量化的因素，特別是有關產品按絕對值和相對值計算的進口增加的比率和數量，增加的進口所占國內市場的份額，以及銷售水平、產量、生產率、設備利用率、利潤和虧損及就業的變化。

(4)有客觀證據證明有關產品增加的進口與嚴重損害或嚴重損害威脅之間
存在因果關系。如增加進口之外的因素正在對國內產業造成損害，則此類損害
不得歸因于增加的進口。

2．實施保障措施的程序

wTO成員若要實施保障措施，就必須通過調查證明前述條件都得以滿足。
為了保證調查程序的公正和透明，也為了盡量減小因實施保障措施造成的貿易
扭曲，《協定》對調查、通知和磋商作了規定。

(1)調查。保障措施調查是采取保障措施的必經步驟。調查必須按照事先
已經確定的程序進行，而且必須符合1994年《關貿總協定》第10條關于透明度
的要求。《協定》并沒有詳細規定調查的每一個環節，但要求進行調查的成員的調查機構應向所有利害關系方作出適當的公告，給進口商、出口商以及利害關系方提供陳述意見和抗辯的適當機會(如舉行公開聽證會等方式)，特別是關于保障措施的實施是否符合公眾利益的意見。調查結束后，調查機構必須公布調查報告，列明經調查后認定的相關事實和法律結論。

(2)通知。《協定》規定，一成員應將下列事項立即通知保障措施委員會：
①發起與嚴重損害或嚴重損害威脅相關的調查程序及其原因；②就因增加的
進口所造成的嚴重損害或嚴重損害威脅提出調查結果；③就實施或延長保障措
施作出決定。在作出②項和③項的裁決時，提議實施或延長保障措施的成員應
向保障措施委員會提供全部相關資料。貨物貿易理事會或保障措施委員會可以
要求該成員提供其認為必要的補充資料。此外，各成員應迅速通知保障措施委
員它們與保障措施有關的法律、法規和行政程序以及任何修改。不過，協定不要求任何成員披露會妨礙執法或違背公共利益或損害特定公司企業合法商業利益的機密信息。

(3)《協定》規定擬實施或延長保障措施的成員應給有利害關系的成員提
供事先磋商的充分機會。這種磋商可能是針對調查中所涉及的問題，也可以是
針對擬采取的具體保障措施，還可以談貿易補償問題。協定鼓勵成員通過充分
磋商達成諒解。成員之間磋商的結果應及時通知貨物貿易理事會。

　　3．保障措施的實施

　　(1)保障措施實施的限度。《協定》第5條規定，一成員應僅在防止或補救
嚴重損害并便利調整所必需的限度內實施保障措施。如使用數量限制，則該措
施不得使進口量減少至低于最近一段時間的水平(指可獲得統計數字的、最近3
個代表年份的平均進口)，除非有明確的正當理由表明為防止或補救嚴重損害
而有必要采用不同的水平。而且如果數量配額是在各供應成員之間分配，則實
施限制的成員可就配額份額的分配問題尋求與所有供應有關產品的成員進行協
商并達成協定。如果此辦法不可行，該成員可根據各供應成員在前一個代表時
期在有關產品進口總量或總值中所占比例進行分配，并適當考慮影響該產品貿
易的任何特殊因素。

(2)保障措施實施的期限。《協定》第7條、第lO條規定：

①保障措施的實施期限為防止或補救嚴重損害，或為方便經濟結構調整所
必需的時間，一般不超過4年；在特殊情況下，經有關機關決定，可以延長，但是最長只能延長至第8年。上述期限的起算包括臨時性措施的時間。

②為幫助受影響產業適應保障措施取消后出現的激烈競爭，《協定》要求任何一項保障措施超過1年即應逐步放寬限制，超過3年的保障措施必須不遲于
該措施實施期限的中期對其進行審議以期進一步放寬限制。

③對已經實行過保障措施的產品，在與前一措施的實施期限相等的期限內
(至少2年)不得再次使用保障措施。如果對某一進口產品采取的保障措施自實施之日起已過至少1年，而且在該措施實施之日后的5年內對該相同產品所采取的保障措施未超過2次，則可以對該進口產品再次采取為期不超過180天的保障措施。

④1995年1月1日即世貿組織成立時還存在的有效的保障措施，必須在該措施實施之日起的8年內或在2000年1月1日前終止。

(3)保障措施的無歧視性

《協定》第2條第2款規定：“保障措施應針對一正在進口的產品實施，而不考慮其來源。”很顯然，這一條款肯定了保障措施實施的無歧視性。但是，《協定》并未徹底禁止選擇性實施保障措施。《協定》第5條第2款(b)項允許以某種歧視性方式分配配額，即進口方通過由保障措施委員會主持的磋商，證明(i)在代表期內，自某些成員進口增長的百分比與有關產品進口的總增長不成比例；(ii)背離比例分配的理由是正當的；(iii)此種背離的條件對有關產品的所有供應商是公正的。

　　(4)禁止“灰色區域措施”

鑒于“灰色區域措施”的危害性與違法性，《協定》第11條明確要求成員取消此等措施——“任何成員不得對某些產品的進口采取或尋求GAT[。1994．第19條列出的任何緊急行動，除非此類行動符合依照本協定實施的該條的規定”。而且各成員應在《WTO協定》生效后的180天內向保障措施委員會呈交一份消除自愿出口限制、有秩序市場安排或其他類似的灰色區域措施的時間表，并在4年內逐步取消，即到1999年1月1日前消除，但對歐盟與日本之間的灰色區域措施的取消時間可延遲至1999年12月31日止。

(5)對實施保障措施的補償與報復問題

《協定》第8條規定，提議實施保障措施或尋求延長保障措施的成員應與可
能受該措施影響的出口成員就該措施對其貿易的不利影響議定任何適當的貿易
補償方式；若30天內達不成協定，出口方就可以在不遲于保障措施實施后90天
且不遲于貨物貿易理事會收到此類中止的書面通知之日起30天期滿后，對進口
方自行中止GATr 1994項下實質相等的減讓或其他義務；但是如因為某產品進
口的絕對增加而采取保障措施，且該措施符合本協定規定，則上述中止權不得適用于該保障措施實施的第一個3年。

(6)對發展中國家成員利益的保護

為了維護發展中國家成員的利益，《協定》規定：對于來自發展中國家成員的產品，只要其有關產品的進口份額在進口成員中不超過3％，即不得對該產品實施保障措施；但是進口份額不超過3％的發展中國家成員份額總計不得超過
有關產品總進口的9％。發展中國家成員保障措施實施可在最長期限(即8年)屆滿后再延長兩年；發展中國家有權對已經受《WTO協定》生效之日后采取的保障措施約束的產品的進口，在等于以往實施該措施期限一半的期限后，再次實施保障措施，但是不適用期至少為兩年。

(7)監督機構和爭端解決

為使GATT 1994．第19條和《協定》各項規定得到切實執行，《協定》第13條規定設立保障措施委員會。該委員會隸屬于貨物貿易理事會，對任何表示愿意在其中任職的成員開放。

《協定》第14條規定，WTO爭端解決機制適用于本協定。

　　摘自：萬鄂湘著《民事法律文件解讀.2008年第5輯.總第41輯(最新法律文件解讀叢書)》