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  • 人大決定權--地方立法的民主性與科學性研究專論

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    人大決定權

      人大的決定權就是指人大履行自己的職權所作出的決定與決議,是人大履行職權的方式與形式。有論者指出“所謂地方人大及其常委會的決定權,是地方國家權力機關對國家生活中的重大事項做出具體的規定并對行為做出明確規定的一種權力,這種權力具有法律約束力”。②顯然上述概念所言的決定權是憲法賦予人大的專屬權力,應該屬于重大事項決定權,而不屬于本書所論決定權的范疇。

    程湘清認為人大決定權的內涵是:人大及其常委會代表人民的意志,依照法定程序,對國家和地方本行政區域內的政治、經濟和社會發展等各方面的重大事項作出決定或者決議,并用國家強制力保證貫徹實施的國家權力。他指出人大決定權具有三個特點:一是創制性。這是因為行使決定權的主體是國家權力機關,它不向任何其他國家機關負責,只對人民負責,直接享有創制權。二是全局性。這是因為決定的內容,是關系國家或地方國家全局的重大事項。三是權威性。這是因為作出的決定,代表了人民和國家的意志,具有最高的或相對最高的法律效力。③可以看出程湘清所論的決定權應該是專指重大事項決定權,而不是本書所論及的重大事項決定權,其所談及的決定權的特點應該屬于重大事項決定權的特征。

    上述表明理論界和人大工作者一般是把決定權與重大事項決定權等同使用的。而在人大履行職權的運作實際中,人大的職權一般都要借助行使人大的決定權來體現,而有些事項不屬于重大事項決定權,而是人大履行職權的程序性權力,因此有必要把決定權與重大事項決定權區別開來。

    人大決定權具有許多共性,體現權力機關的性質。

    (一)決定權的行使體現了人民主權原則

    我國憲法規定,“中華人民共和國的一切權力屬于人民,人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。這一規定確立了人民主權地位。地方各級人大及其常委會的決定權實質上是人民的決定權,是人民利益和意志的集中表達。因此,決定權的人民性規定了決定權行使的范圍是關于本行政區域內民眾普遍要求和關注的事項,而行政機關的決定權的范圍只能限于執行權力機關的決議、決定的有關具體事項。地方人大及其常委會依法行使決定權,就是人民管理地方國家事務的重要權力,是人民當家作主的基本形式,它做出的決定就是本行政區人民意志的具體表現。只要人大代表是本行政區人民獨立自由選舉的,就能保證行使決定權的民主基礎,防止違反人民利益的許多變數影響權力變形和腐敗發生;同時,還表明了作為權力機關的人民代表大會在本行政區地方國家機構中居于首要地位,充分體現了一切權力屬于人民的憲法原則。

    決定權體現了人民民主的基本原則。憲法規定:“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”地方國家權力機關的決定權的運行,是全體人大代表或全體人大常委會組成人員集體做出的決定,并嚴格堅持少數服從多數原則,國家權力機關決定權的運行具有集體性的特征。權力機關民主集中制的原則決定了權力機關由人民選舉產生,整體上代表人民,因而實行合議制,集體行使職權,集體決定問題。同時,權力機關管理的事務都是一些重大事項,需要集思廣益,以保證決策的科學化和民主化,因而也需要實行集體負責制。因此,地方各級人大及其常委會的決議、決定都是以全體會議的形式,按照少數服從多數的原則做出的,它與行政機關實行首長個人負責制有根本的區別。

    (二)決定權的行使充分體現了人大作為權力機關的特性

    人民代表機關在行使決定權過程中具有相對自主性與獨立性。地方各級人大及其常委會是地方國家權力機關,依法獨立行使職權。因此,上下級人大及其常委會不是領導與被領導的關系,只是工作聯系關系,地方各級人大及其常委會應根據本行政區域內經濟和社會發展實際情況以及某一個時期內民眾反映強烈的問題,自主地決定本行政區域內的一切重要事務,這說明地方各級人大及其常委會對重大事項所作的決議、決定是創制性的、自主性的,而行政機關對行政管理事務所做出的決定是從屬性的、執行性的。

      決定權的行使具有強制性與權威性。決定權是國家權力機關履行職責的重要方式。在國家政治結構中,立法是最根本的政治功能,是行使各項權力的出發點。作為行使決定權所作的決議、決定具有法律效力,也具有法律約束力,這就使決定帶有一種“準立法”的特性。憲法第三條規定,人民通過選派代表組成地方各級人民代表大會,作為本行政區域行使國家最高權力的機關,其他國家機關包括行政機關、審判機關、檢察機關都由同級人民代表大會產生,對它負責,受它監督,人民代表大會的這種法律地位決定了它比同級其他國家機關的地位更高,其依職權做出的決議、決定的效力更大,其他國家機關特別是行政機關作為它的執行機關必須執行它的決議、決定。

    (三)決定權的行使貫穿于地方國家權力機關職權運行的全過程

    決定權就性質而言,既是實體性權力,也是程序性權力。相對權力機關的其他權力,決定權是一種程序性權力。人大決定權不是孤立的存在的,它和人大其他職權緊密聯系,不可分割。人大權決定權相對于其他權力是一項程序性權力,是對其他權力履行職責通過決定權得以確認。人大及其常委會作為人民代表機關其職權是一個不可分割的實體,將人大職權截然分開的做法不利于人大自身制度建設。地方國家權力機關決定權的行使,在地方國家權力機關全部職權運行中,是運行內容最為廣泛的一項職權。因為立法權、監督權、人事任免權的行使,必不可少地要行使決定權。如行使立法權修改法律法規、議事規則(準立法權),需要做出關于修改有關法律、法規的決定;行使監督權的過程中,可能會就某些重大問題做出相應的決議、決定,如關于成立特別調查委員會的決定等。行使人事任免權時,最后都是以“決定任命”、“決定免去”、“決定批準任命”等形式出現。由此可見,地方國家權力機關職權的運行過程,是一個不斷決定的過程。立法權、監督權、人事任免權運行,都離不開決定權的運行。

    決定權的行使滲透人大行使職權的整個環節。決定權的上述屬性并不能說明決定權獨立于立法權、監督權、人事任免權和重大事項決定權之外,決定權依賴于人大的其他的四項職權,從這個意義上講,決定權不具有實體性,而只具有程序性。

      摘自:劉文忠等著《地方立法的民主性與科學性研究專論》

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