應當統一由人民法院作為我國的不動產登記機構
不動產登記機構的選擇對于不動產登記制度的構建具有重要意義。目前世界上主要有兩種模式：一種是司法機關，法院設立登記局；第二種是設立專門的不動產登記機構。根據我國的國情和世界各國的立法例，我國的不動產登記機關應當設在縣級法院。理由如下：
(一)從不動產登記的性質來看
1．不動產登記具有私法性質，行政機關不宜介入。不動產登記以物權公示原則為根據，是對不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅賦予具有國家權威的公示效力的行為。不可否認，不動產登記既具有私法性質，又具有公法性質，但如前所述，其私法性質是主要的、決定性的，公法性質是次要的、輔助性的。王利民教授指出：“不動產登記雖然由國家有關行政機關負責，體現了國家對不動產物權關系的管理或者干預，但這種管理或干預的對象是“私權”，是一種私權管理或干預，其根本目的在于確認不動產物權法律關系并依法保護物權不受非法侵犯，即這是一種對私權服務性的和保障性的管理或干預。”①然而，我國卻一直沿襲著把不動產登記的主要性質視為行政管理的錯誤觀念，甚至為登記究竟是行政許可還是行政確認行為而爭論不休�！段餀喾ā吩诘�2章專設第1節規定不動產登記制度，一舉糾正了這一錯誤觀念，使不動產登記回歸民法。因此，對于具有民事司法性質的登記，由行政機構負責是不合適的。
2．我國的不動產登記實質主義審查模式具有民事司法的性質，適宜由法院進行審查。我國《物權法》第lI條規定：“當事人申請登記，應當根據不同登記事項提供權屬證明和不動產界址、面積等必要材料�！钡�12條規定：“登記機構應當履行下列職責：(一)查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料；(二)就有關登記事項詢問申請人；(三)如實、及時登記有關事項；(四)法律、行政法規規定的其他職責。申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看�！备鶕段餀喾ā返纳鲜鲆幎�，我國實行的是不動產登記實質審查制度。在這種制度模式下，登記機關首先要對有關不動產申請材料的完備性進行審查，同時對材料的真實性作出評判，從而掌握物權的真實情況。其次，登記機關還要對當事人的意思表示是否真實進行認定，確認意欲變動物權的民事法律行為是否成立。在上述審查登記過程中，登記機關實施的行為，是一種處于中間人位置作出的民事權利狀況確認行為，十分類似于裁決行為，顯然具有司法的性質。
(二)從國際立法經驗來看
世界各國的不動產登記立法模式各不相同，主要有大陸法系國家的實質主義登記模式和形式主義登記模式，以及在英美法系國家中，發端于澳大利亞、盛行于美國大部分州的托倫斯登記制和我國香港的契據登記制。國外的不動產登記機構不盡一致，歸納起來，主要有兩種類型：
第一類是司法機關，如德國和美國。德國《土地登記條例》第l條第1款規定：“不動產登記簿由地方法院(不動產登記局)統一掌管。不動產登記局對本區域內的土地有管轄權。”但是，作為法院的不動產登記局并不是普通法院，而是專門管轄不動產登記的司法機構。在德國，不動產登記是司法行為而不是行政行為，其行為的結果與法院的初審判決有同等效力。因此，對因不動產登記而產生的糾紛不必起訴，而是直接向上一級法院上訴。瑞士的不動產登記機關大多為各州的地方法院。①而美國也是由地方法院行使登記的職能。②我國在民國時期也曾把法院作為不動產登記機構，只是當時軍閥割據，法制基礎不好，所以才改而實行具有司法意義的民事行政部門登記的體制。
第二類是專門設立的登記機關，如日本的《不動產登記法》第8條第12項：“登記事務，以管轄不動產所在地的法務局，地方法務局或其支局，派出所為登記所，而予以管轄�！痹谌毡�，登記事務是由隸屬于法務省之法務局主管，包括法務局所屬派出機關，全日本各地約有550個登記所。而由以法務局長為頂點，統括登記官、登記專門職員等國家公務員接受申請人所提出之登記申請書后辦理。①依據日本的法理，不動產登記機關的職責行為仍然屬于民事司法性質的行為。我國臺灣地區“土地登記規則”第4條規定，“土地登記，由土地所在地之直轄市、縣(市)地政機關辦理之。但該直轄市、縣(市)地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之�！奔从膳_灣市縣政府與轄區內設置的專門的地政事務所，主辦不動產登記。但是臺灣的地政機關更多的是具有民事性質而非行政性質。
研究大陸法系和英美法系等不同國家的不動產登記制度，可以得出以下結論：
(1)登記機關的職權范疇在性質上都不承擔公法上的政府管理監督的職能，而是賦予民事個體自由行使、選擇、判斷，登記機關只是消極地確認和向社會公眾公示，以達到物權變動公示原則所要求的目的，這種行為不是行政行為而是民事司法行為。即使由行政機構負責不動產登記事務時，該行政機關的性質也不是一般的行政管理，而是民事的司法行政。
(2)無論是德國的法院土地登記局、美國、瑞士的地方法院還是日本的地方法務局，都是統一由一個機構進行不動產登記。由統一的機構登記，能夠避免重復登記、登記資料分散的缺點，有助于當事人在設立、變更不動產物權時減少不必要的負擔。
(3)各國不存在分級管理的立法。
可見，不由行政機關承擔登記的職能是國際立法的慣例。究其原因，是由于行政機關擔負的是對社會的行政管理職能，具有公法的性質，其不宜對不動產物權的得喪變更這一純粹的私法行為進行公示。
(三)從司法的性質來看
人民法院作為國家的司法機關，擔負著依照法定職權和程序，具體適用法律處理案件的專門活動。人民法院有著不同于國家行政機關的自身特點，正是這些特點，使其在行使不動產登記的職能方面具有優越性。
1．司法具有中立性，能夠公正、準確地進行判斷。我國《憲法》第126條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉�！比嗣穹ㄔ盒惺孤殭鄷r，必須以事實為依據，以法律為準繩，不受非法律因素所左右。而行政機關具有鮮明的傾向性，政府總是更關心自己的行政目標和效率。相對于行政機關而言，司法機關更能夠居中考慮當事人的利益，而不去關注行政利益，避免公民的權利遭受行政權力的侵害。
2．司法具有終極性，以法院作為登記機構更能體現登記的國家公信力。與此相反，行政權雖然也是以國家權威作為后盾，但是它的決定只具有“先定力”、“執行力”，是否合法、合理，還需要行使判斷權的司法機關進行判斷。無論是把國土資源部還是把建設部作為我國的不動產登記機構，在發生爭議時，這些機構的終極性權威就會受到質疑，又會引發許多糾紛。而如果以法院作為不動產物權登記機構更符合該種情況下實質審查的要件。如果利害關系人對登記持有異議，則可直接向上級法院上訴，以異議人與登記人為原、被告雙方，就事實問題與法律問題直接展開訴訟。而不必再以登記機構為被告，有利于將焦點集中于當事人的權屬爭議。
3．由人民法院作為登記機構，有助于法院訴訟活動的進行和判決的執行。如果不動產由當地司法機關統一登記，使所有的不動產的資料和信息都統一掌握在人民法院，有利于當事人調查收集證據，保障訴訟的順利進行。此外，也有助于緩解當前人民法院“執行難”特別是涉及不動產的判決“執行難”的問題，必將有力地增強人民法院判決的公信力，也是司法改革的目標之一。
(四)從法律經濟學的角度來看
科斯指出：在決定政府對經濟制度的干預是否適當時，僅僅證明沒有政府的干預市場的運行就會有缺陷是不夠的；因為政府運行也可能有缺陷。必要的是，應將特定情形下的市場和政府實際運行情況進行對比。①我國二十多年的實踐證明，行政機關通過賦予不動產登記以行政管理性質而期望維護市場交易的安全和秩序的舉措是不經濟的。這種規定借鑒了蘇聯模式，過分強調國家目標；在經濟轉軌時期，又被加上了部門的利益。我國現行的登記制度完全利用登記機關行政權力的高效、權威性使物權得以公示并獲得公信力，也會帶來公權力對私權利的侵擾問題，而且登記所保護之交易安全時有被破壞之虞，②帶來的是國家有限的行政資源的浪費和當事人負擔的增加。因此，我國的不動產登記的立法應當著重加強登記的民事司法性質，恢復登記的本來面目。由人民法院充當登記機構，可以說是登記制度的回歸。
摘自：朱洪超著《物權法實務操作:原理.規則.適用/八方律師聯盟法學研究叢書》
