中國財政轉移支付立法

　 財政轉移支付法是調整上級政府為均衡財力狀況，協調地區經濟發展，實施宏觀調控，將所掌握的一部分財力轉移給下級政府支配、使用過程中所發生的社會關系的法律規范的總稱。它是中國財政法的重要部門法。深化財稅體制改革，加強財政法制建設是進一步完善中國社會主義市場經濟體制的重要舉措，財政轉移支付法的改革與完善是其中重要的一環。我們首先來探討一下財政轉移支付的理論基礎，然后運用財政法定主義來審視一下我國財政轉移支付立法存在的問題，最后對完善我國財政轉移支付立法提出若干建議。

(一)財政轉移支付的理論基礎

財政轉移支付是現代國家政府間財政運作的主要形式之一，其規模越來越大，甚至已經成為中央政府財政支付的主要形式。財政轉移支付的產生及其迅猛發展是具有深刻的理論基礎的。

　1．分級公共產品理論

　 薩繆爾森在其論文《公共支出的純理論》中給出了公共產品的嚴格定義：純粹的公共產品是指這樣的物品，即每個個人消費這種物品不會導致別人對該物品的消費的減少，其有兩個基本特征：一為非排他性，二為非競爭性。①依據公共產品非排他性和非競爭性程度的不同，公共產品一般分為純公共產品和準公共產品兩種。由于公共產品具有消費上的非排他性和非競爭性，市場提供公共產品難免發生“搭便車”的現象，因此，公共產品往往通過稅收和預算來提供。②根據公共產品受益范圍和外溢程度的不同，可以把公共產品分為全國性公共產品、地方性公共產品以及介于二者之間的準全國性公共產品。政府提供公共產品與市場提供私人產品具有很多類似之處，一般也遵循成本受益相等的原則，因此，全國性公共產品適宜由中央政府提供，而地方性公共產品適宜由地方政府提供，準全國性公共產品則適宜由中央政府和地方政府聯合提供。

公共產品層級的劃分往往是理論上的，現實中的公共產品，除了非常典型的以外，往往難以完全歸入某個種類，因此，一般難以嚴格按照這一理論來劃分各級政府提供公共產品的事權職責，由此導致各級政府提供的公共產品的受益范圍往往局限于本級政府管轄的范圍。根據成本受益相等的原則，享受到某公共產品利益的政府就應當承擔部分成本，由此導致政府間的財政轉移支付。對于準全國性公共產品的提供，一般是由中央政府出資委托地方政府提供，由此導致中央政府對地方政府的財政轉移支付。

　 2．財政宏觀調控理論

　 20世紀30年代資本主義世界的大危機，使得在西方經濟學中占主流地位60多年的新古典經濟學的自由放任經濟政策無法應對，以美國為代表的西方國家紛紛改而采用凱恩斯的國家干預主義政策，財政宏觀調控理論也由此產生。

在現代市場經濟條件下，財政宏觀調控的主要目標是實現資源配置的優化、經濟發展的穩定和可持續以及收入分配的公平。③為了實現這些目標，中央政府需要集中全國大部分財政收入，通過財政轉移支付來實現資源的優化配置、經濟的穩定發展以及收入分配的公平。

　 3．分權與制衡理論

　 制衡的觀念是在英國憲政發展的過程中于17世紀逐漸形成的，而分權的觀念則是在英國憲政發展的基礎上由孟德斯鳩在18世紀提出來的。④美國的憲政實踐則將分權與制衡的觀念合二為一，發展出了聯邦制憲政國家。在國家的不同部門以及上下級政府之間的分權與制衡的過程中，財政是一個非常重要的手段。立法機關控制行政機關的最有效手段是通過預算控制政府的“錢袋子”，①而司法機關獨立于行政機關的一個重要前提是司法機關的財政獨立于行政機關。中央政府通過集中全國大部分財政收人并進行財政轉移支付可以在很大程度上控制地方政府，特別是在聯邦制國家中，由于中央政府不能直接控制地方政府，財政轉移支付就是中央政府與地方政府協商的一個重要法寶。②

(二)中國財政轉移支付立法的主要問題

國外財政轉移支付立法所遵循的一個基本原則是財政法定主義，即通過憲法和基本法律來規范財政轉移支付事項。按照財政法定主義的精神，我們可以簡要分析一下中國目前的財政轉移支付立法。從嚴格意義上講，中國的財政轉移支付制度是在1994年開始實行的分稅制財政管理體制的基礎上建立起來的。現行財政轉移支付的主要規范性文件是財政部先后頒發的《2003年農村稅費改革中央對地方轉移支付辦法》、《2008年中央對地方一般性轉移支付辦法》(以下簡稱《辦法》)。中國過渡期財政轉移支付的核心是地區收支均衡問題。目前，中國財政轉移支付立法存在的主要問題如下：

1．政府間事權、財權劃分不清

事權是指各級政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力。財權是各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。目前，在上下級政府之間，很多事項難以區分清楚，許多本應由地方財政負擔的支出，卻由中央政府承擔，而許多本應由中央財政負擔的支出，卻推給地方財政。上下級政府之間事權劃分和財政支出范圍的劃分隨意性很大，同樣的事項，在一處由上級政府承擔，在另一處則由下級政府承擔，在一時由上級政府承擔，在另一時則下放地方政府承擔，它們之間區分的標準很模糊，或者根本沒有標準可循。這種事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂，導致許多政府機關人浮于事，很難對其進行績效審計和考核，由此導致了財政支出整體效益的低下。中國現行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財政，但對事權界定不夠明晰，財權和事權不統一。同時，對省、市、縣分別有哪些財權，應對哪些事情負責，規定還不夠明確，各級政府之間扯皮很多。

2．財政轉移支付資金的分配不規范，缺乏合理的標準

中國地區間財政資金的橫向轉移是通過中央政府集中收入再分配的方式實現的。但是，由于這種橫向轉移的過程是與中央政府直接增加可用財力相向而行的，因而對中央增加的財力是用于中央本身開支，還是用于補助某些經濟不發達地區，在認識上難免不一致。另外，在財力轉移上，也沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算辦法，資金的分配缺乏科學的依據，要么根據基數法，要么根據主觀判斷，而不是依法根據一套規范的計算程序和公式來分配。②

　 3．財政轉移支付方式不規范，各地不平衡狀況難以有效解決
　　
　 中國現行財政轉移支付制度保留了原有體制資金雙向轉移模式，即仍然存在資金由下級財政向上級流動現象，不利于提高財政資金的使用效率，增大了財政部門的工作量，也不利于中央政府實施宏觀調控。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，它將原有的財力不均問題帶人分稅制財政體制中，使得由于歷史原因造成的地區間財力分配不均和公共服務水平差距較大的問題依然未能解決，不能充分體現財政均衡的原則。中央對地方的專項撥款補助還缺乏比較規范的法律依據和合理的分配標準，與中央與地方事權劃分的原則不相適應。此外，財政補助分配透明度不高，隨意性很大。雖然政府支出中屬于補助性質的轉移支付種類很多，補助對象涉及各行各業，但各項財政補助的分配缺乏科學的依據。

　 4．財政轉移支付立法層次低，缺乏法律權威性
　
　縱觀各國財政轉移支付制度，其最大的共性就是制定具有較高層次效力的法律。①而中國現行政府間財政轉移支付制度依據的主要是《辦法》，該《辦法》屬于行政規章的層次，立法層次顯然太低。立法層次太低會導致一系列不良后果，如法律規定缺乏權威性、制度的穩定性較差、立法的科學性和民主性難以保證等，這些不良后果已經嚴重制約著中國財政轉移支付立法的完善以及市場經濟體制改革的推進。由此可見，中國財政轉移支付立法，不僅形式上的財政轉移支付必須由立法機關以法律規定(如財政權力法定、財政義務法定、財政程序法定、財政責任法定)的要求難以滿足，財政轉移支付法治實體價值，如正義、公正、民主、自由，也由于中國目前民主和憲政建設的滯后同樣難以完全實現。

　　摘自：劉劍文著《走向財稅法治:信念與追求》