歐盟制憲的紛爭：從萊肯到里斯本
世紀之交，“歐洲是否需要一部憲法”成為歐盟內部討論的焦點。2000年5月12日，時任德國外長的約瑟夫·菲舍爾(Joseph Fischer)在柏林洪堡大學發表了一篇有關歐洲未來的演講，其中談道：“憲法條約正是完全一體化的前提條件，從加強合作走向歐洲憲法條約，實現羅伯特·舒曼的偉大理想，建立一個歐洲聯邦才是康莊大道。”①自此激起了歐盟內部關于制憲必要性的大討論。作為歐盟的官方回應，2001年年初簽署的《尼斯條約》附件中包含了一項關于開展歐洲未來大討論的宣言。②進一步地，2001年12月的萊肯歐洲理事會決定設立專門的“制憲會議”(convention)，負責起草憲法草案以供政府間會議討論。③2002年2月28日，由法國前總統吉斯卡爾·德斯坦(Valery Giscardd’Estaing)擔任主席的制憲會議正式開始憲法草案的制定工作。之后，經過政府間會議長期的爭論和磋商，憲法文本在2004年6月17～18日的歐洲理事會上被正式確認，并于當年10月29日由歐盟當時的25個成員國首腦在羅馬簽署。之后，《歐洲憲法條約》(以下簡稱《憲法條約》)即進入成員國國內批準階段。2005年5月底至6月初，法國和荷蘭舉行的全民公決先后否決了《憲法條約》，使得批準進程陷人停滯。
由于歐盟成員國中已有18個國家(意大利、比利時、盧森堡、德國、西班牙、奧地利、芬蘭、希臘、塞浦路斯、匈牙利、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、馬耳他、斯洛伐克、斯洛文尼亞、保加利亞、羅馬尼亞)按照國內憲法程序批準了《憲法條約》，所以歐盟內部并沒有放棄挽救《憲法條約》的努力。但是，在英國、奧地利和芬蘭先后擔任歐盟輪值主席國期間，《憲法條約》的前景問題雖然是歷次歐洲理事會強調的重點，但始終沒有出現解決方案。不過，2006年6月15一16日召開的歐洲理事會授權德國在2007年上半年擔任歐盟輪值主席國期間制訂“路線圖”計劃(Road Map for the EU’s constitutional process)，以結束歐盟制憲危機，重啟改革進程。2007年1月1日起，德國擔任歐盟輪值主席國，此時的氣氛有利于歐盟尋求解決方案。同年3月25日，歐盟27國元首齊聚柏林，歡慶《羅馬條約》簽署50周年，期間發表了一份《柏林宣言》(BerlinDeclaration)。雖然宣言通篇沒有提及《憲法條約》，但在結尾處，宣言特別指出：“歐洲統一，這個先前幾代人的夢想已經化為現實。我們的歷史提醒我們，為了后人的利益，我們必須保護之。為此，我們必須始終更新歐盟的政治形態以緊貼時代。這就是為何今日——在《羅馬條約》簽署50年之后——我們聚集在一起，目的是在2009年歐洲議會大選前將歐盟置于一個更新的共同基礎之上。”①這一宣言為歐盟內部解決制憲危機提供了良好的政治基調。
2007年6月2l一22日，在布魯塞爾舉行的歐洲理事會上，歐盟成員國終于就《憲法條約》的出路問題達成了一致。歐洲理事會表示：“在歐盟的條約改革進程經歷了兩年的不確定性后，解決這一問題并使歐盟繼續前行的時機到了。這段反思期同時為公開討論提供了契機，并為尋求解決之道預備了基礎。”①歐洲理事會的解決方案是在7月底以前盡快召開政府間會議(．IGC)，由下一任歐盟輪值主席國——葡萄牙——根據歐洲理事會的授權，盡快制定一部新的“改革條約”(reformtreaty)草案，供政府間會議討論。政府間會議應盡量爭取在2007年年底之前完成條約的制定工作，以便在2009年6月歐洲議會大選前成員國有充分的時間批準條約。
2007年7月23日，葡萄牙向政府間會議提交了“改革條約”草案。②之后，歐盟成員國在政府間會議中就條約的文本進行了閉門討論和磋商，直至10月19日歐盟成員國才就條約最終文本達成一致。其中涉及一系列的政治妥協。例如，波蘭要求在決策機制中引進新的“艾歐尼娜條款”(Ioannina clause)，③以阻止歐盟特定多數表決機制適用范圍的擴大。作為折中，條約雖然沒有將之納入正文，但最終專門就該條款規定了一項宣言。又如，意大利要求在未來的歐洲議會中增加代表數量，以與英國和法國的代表數量相同。條約最終為意大利增加了一個席位，這就使得原定的750個立法席位的上限無法維持。為此，條約又規定歐洲議會的主席不能以立法者身份參與立法。再如，保加利亞反對條約中“eugo”(歐元)的拼寫方式，最終條約同意在保加利亞語(西里爾文)版本的條約和法律文件中使用“evro”一詞。此外，由于英國和波蘭的反對，《歐盟基本權利憲章》并沒有被納入條約正文，條約只是原則性規定“憲章具有和條約一樣的法律地位”。而作為對英國和波蘭的妥協，條約所附《關于(歐盟基本權利憲章)在英國和波蘭適用的議定書》規定，這兩個國家在適用憲章時有一定的前提條件限制。盡管存在種種“選擇性退出”(opt—out)之類的例外性制度安排，因而使條約的規定顯得“支離破碎”，但正如葡萄牙首相蘇格拉底在政府間會議達成一致意見時所言：“由于這種一致，我們設法走出了僵局……我們將準備好應對世界的挑戰。”①
2007年12月13日，《里斯本條約》按照原定計劃在里斯本的吉羅尼莫斯修道院(Jeronimos Monastery)由各成員國代表正式簽署。之后進入成員國的批準程序，條約原定于2009年1月1日正式生效。在歐盟27個成員國中，只有愛爾蘭根據憲法規定需要全民公決，其他26國都是經過議會批準程序。《里斯本條約》的批準一直比較順利，但在愛爾蘭2008年6月12日舉行的全民公決中，參與投票的選民以53．4％的反對票否決了《里斯本條約》，使得這一條約的批準進程陷入停頓。
《里斯本條約》第6條規定：“條約應由締約方根據各自的憲法要求批準。批準文書應交存意大利政府。假如所有的文書都已交存，本條約應于2009年1月1日生效；如不可行，則在最后一個簽署國交存批準書之后一個月的第一天生效。”②根據這一規定，《里斯本條約》最早應于2009年1月1日生效，但不排除在成員國否決的情況下推遲生效。所以，2009年1月1日并不是一個最后期限。但是，2009年6月歐洲議會將舉行大選，屆時若《里斯本條約》未能生效，則歐洲議會的議員數量將根據《尼斯條約》的規定削減至732個席位，而不是《里斯本條約》中規定的751個席位。因此，《里斯本條約》實際上必須在2009年6月歐洲議會大選前生效。
另外，《尼斯條約》中《關于歐盟擴大的議定書》①第4(2)條規定：“歐盟委員會成員的數量應少于成員國的數量，委員會成員應在平等原則的基礎上，根據輪換制選任。具體的實施安排由歐盟理事會以全體一致方式通過。委員會成員的數目應由理事會根據全體一致方式確定。”該條進一步規定，“這一修訂應自歐盟第27個成員國加入之日后的第一屆歐盟委員會履行職責時適用”。羅馬尼亞和保加利亞在2007年1月1日正式加人歐盟，使歐盟的成員國數量上升至27國。這就意味著，新規定應于下屆委員會選舉時適用，即2009年11月1日。《里斯本條約》將這一規定的適用期限延長至2014年，這表明目前的一國一席制將得以延長適用。《里斯本條約》如在2009年不能按期生效，自然會直接影響到下一屆歐盟委員會的組成問題。
愛爾蘭全民公決否決了《里斯本條約》，無疑給正在積極推動條約批準進程的歐盟各國“潑了一瓢冷水”。2008年9月，愛爾蘭外交部委托Millward Brown IMS進行的調查報告顯示，只有53％的選民參與這次全民公決，但高于2001年《尼斯條約》第一次全民公決時的比率(35％)，只是較之于《尼斯條約》第二次全民公決的反對率(18％)，這次全民公決的反對率上升也很大(28％)。棄權選民中有46％表示對條約缺乏了解，而投反對票的選民中，也有42％的選民同樣認為對條約缺乏了解。這成為選民投反對票的主要理由。愛爾蘭選民否決條約的具體理由有：《里斯本條約》有可能影響愛爾蘭的中立政策；現行對墮胎的嚴格控制將被廢除；歐洲軍團的強制征兵制度。投否決票的選民尤其擔心歐盟委員會即將實行的委員輪換制，認為這將會使愛爾蘭喪失委員名額，導致愛爾蘭在歐盟中的影響下降。另外，對移民問題和稅收政策的擔憂也是愛爾蘭選民投反對票的原因。①而民眾對愛爾蘭政府的不滿也使得這次全民公決一定意義上成為選民宣泄的“犧牲品”。②
幸運的是，愛爾蘭否決《里斯本條約》后，其他成員國并沒有停止批準程序。在這種情況下，愛爾蘭被置于輿論的“風口浪尖”。為了避免被其他歐盟成員國視為阻止歐盟機制改革的“絆腳石”，也為了避免在歐盟被進一步的孤立和邊緣化，愛爾蘭必須作出抉擇。在2008年12月12日舉行的歐洲理事會上，歐盟各國部長就《里斯本條約》的出路達成了新的“路線圖”。歐盟各國同意解決愛爾蘭選民關切的議題，保證在《里斯本條約》生效后仍將由每一個成員國派任一名歐盟委員會的委員，愛爾蘭享有“選擇性退出”《歐盟基本權利憲章》的權利等。③愛爾蘭則承諾在2009年11月以前舉行第二次全民公決。
2009年10月2日，愛爾蘭如約舉行第二次全民公決。此次公決有59％的選民參與，其中贊成比率為67．13％，反對比率為32．87％，《里斯本條約》獲得通過。④10月10日，波蘭總統卡欽斯基(Lech Kaczynski)在經歷了長期的動搖后終于簽署了《里斯本條約》。⑤10月16日，愛爾蘭總統麥卡利斯(Mary Mc~eese)在全民公決兩周后也正式簽署《里斯①MmwaId BmwTIIMS，Post上抽的n TreatyReferendunl船剃脅H咖，september2008，h坤／／www本條約》，從而最終完成了國內批準程序。①面對捷克總統的疑慮，類似于對待英國和波蘭的做法，10月30日的歐洲理事會授予捷克“選擇性退出”《歐盟基本權利憲章》的權利，②捷克憲法法院旋即于11月3日裁定《里斯本條約》與捷克憲法相符，總統克勞斯(Vaclav Klaus)也于當日簽署了這一條約。③至此，歐盟27國已經完成了所有的國內憲法批準程序。《里斯本條約》于2009年12月1日正式生效。
摘自：張華著《歐洲聯盟對外關系法中的“人權條款”問題研究/南京大學法學文叢》
