條文主旨
本條是關(guān)于人民法院對于當(dāng)事人申請調(diào)查收集證據(jù)因無關(guān)聯(lián)性而不予準(zhǔn)許的規(guī)定。
起草背景
本條是司法解釋新增加的內(nèi)容，是在遵循行政訴訟法和《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》關(guān)于當(dāng)事人申請調(diào)取證據(jù)的規(guī)定基礎(chǔ)上，對申請調(diào)取證據(jù)的范圍作出的限制性規(guī)定。本條解釋直接吸收借鑒了《民訴解釋》第九十五條的規(guī)定，主要是從證據(jù)不具備關(guān)聯(lián)性和證明效力角度，就人民法院對當(dāng)事人申請調(diào)取證據(jù)不予準(zhǔn)許的情形予以明確。
行政訴訟中，除了接納當(dāng)事人提供的證據(jù)，人民法院依職權(quán)或者依當(dāng)事人申請調(diào)取的證據(jù)，對于彌補(bǔ)當(dāng)事人舉證能力不足，促進(jìn)行政爭議實質(zhì)解決，最大限度實現(xiàn)實體公正，具有十分重要的意義。但是，人民法院的中立性決定了當(dāng)事人才是提供證據(jù)的主體，人民法院調(diào)取證據(jù)只能是一種特殊情形，且對于當(dāng)事人調(diào)取證據(jù)的申請，人民法院應(yīng)依法審查。人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人自行提交且當(dāng)事人能夠掌握和獲取的證據(jù)，原則上不應(yīng)支持當(dāng)事人調(diào)取證據(jù)的申請。同時，針對實踐中極少數(shù)當(dāng)事人濫用申請權(quán)和過于依賴人民法院調(diào)取證據(jù)的情形，人民法院也有權(quán)不予準(zhǔn)許。
特別是近年來，隨著2014年修正行政訴訟法的全面實施和立案登記制的廣泛推行，行政訴權(quán)和其他訴訟權(quán)利得到充分保障，行政案件數(shù)量出現(xiàn)了較大幅度增長，當(dāng)事人及其委托訴訟代理人申請人民法院調(diào)查取證的現(xiàn)象也逐漸增多，尤其是在土地房屋征收、自然資源權(quán)屬爭議處理、工傷勞動保障等涉及基本財產(chǎn)權(quán)益和人身權(quán)益行政案件審理中，當(dāng)事人及其委托訴訟代理人向人民法院申請調(diào)取征收文件、資源登記臺賬、道路交通事故責(zé)任認(rèn)定材料等證據(jù)材料的情形日益頻繁，人民法院不堪重負(fù)，且容易陷入角色沖突，中立性受到質(zhì)疑。而且從調(diào)取情況看，絕大多數(shù)申請調(diào)取的證據(jù)沒有實際效用，即要么所調(diào)取證據(jù)材料與案件事實缺乏關(guān)聯(lián)，要么所調(diào)取證據(jù)的證明目的已為其他證據(jù)所證明，這既造成司法資源的無價值耗費(fèi)，也減損了行政案件的審判效率，是當(dāng)前人民法院行政審判工作中急需研究解決的新問題。
條文釋義
現(xiàn)行行政訴訟法第四十一條規(guī)定：“與本案有關(guān)的下列證據(jù)，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請人民法院調(diào)取：（一）由國家機(jī)關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)；（二）涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù)；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)。”上述規(guī)定，一方面確立了我國行政訴訟當(dāng)事人申請調(diào)取證據(jù)制度，即賦予原告和第三人申請人民法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)利，明確人民法院向有關(guān)單位和個人調(diào)查收集證據(jù)的職責(zé)和義務(wù)；另一方面也對當(dāng)事人申請人民法院調(diào)取證據(jù)的范圍作出界定，即當(dāng)事人申請人民法院調(diào)取的證據(jù)應(yīng)當(dāng)是其無法自行收集獲取，而且申請調(diào)取的證據(jù)主要限定在以上三種類型中。《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第二十三條、第二十四條、第二十五條和第二十六條分別對當(dāng)事人申請調(diào)取證據(jù)的范圍、申請調(diào)取證據(jù)的方式和期限、人民法院處理程序等作出了細(xì)致規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了申請調(diào)取證據(jù)行為，從而保障行政訴訟活動順利進(jìn)行。
本條司法解釋在肯定當(dāng)事人享有申請調(diào)查取證權(quán)利基礎(chǔ)上，對因不具有關(guān)聯(lián)性而不予調(diào)查收集證據(jù)的情形做了列舉。根據(jù)本條規(guī)定，當(dāng)事人申請調(diào)取的證據(jù)存在以下三種情形的，人民法院有權(quán)決定不予調(diào)取。
首先，與待證事實無關(guān)聯(lián)的證據(jù)。“關(guān)聯(lián)性是證據(jù)的自然屬性，是證據(jù)與案件事實之間的客觀存在的聯(lián)系。”①關(guān)聯(lián)性是人民法院審查判斷證據(jù)能力的基本標(biāo)準(zhǔn)，缺乏關(guān)聯(lián)性的證據(jù)沒有證據(jù)能力，不屬于行政訴訟法所規(guī)定的證據(jù)，不能作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)。故對于當(dāng)事人申請調(diào)取的證據(jù)與待證事實無關(guān)聯(lián)的，人民法院可以決定不予調(diào)取。
其次，對證明待證事實無意義的證據(jù)。此處所謂“無意義的證據(jù)”主要是指無價值的證據(jù)。“證據(jù)的生命力在于證據(jù)價值。證據(jù)價值又稱為證據(jù)的證明力，是指證據(jù)對于案件事實的證明意義和作用。不同種類的證據(jù)，其證明價值有強(qiáng)弱之分，基本上可以分為絕對證據(jù)價值、相對證據(jù)價值和無證據(jù)價值三種。”②對證明待證事實無意義的證據(jù)，實際上就是對證明待證事實無價值的證據(jù)，簡言之，無價值的證據(jù)就是指沒有證明力或者證明力極其微弱的證據(jù)。一般情況下，難以形成證據(jù)鏈條的單個或幾個間接證據(jù)，無法核實比對的傳來證據(jù)，不能有效證明待證事實的存在與否，這些證據(jù)即屬于沒有價值或沒有意義的證據(jù)，調(diào)取也喪失了效用，故不應(yīng)準(zhǔn)許。
最后，其他無調(diào)查收集必要的證據(jù)。若案件現(xiàn)有證據(jù)已經(jīng)能夠有效證明待證事實的存在與否，或者現(xiàn)有證據(jù)已經(jīng)能夠決定案件的裁判結(jié)果，再行調(diào)查收集來的證據(jù)對案件的結(jié)果已經(jīng)沒有影響，此時基于訴訟經(jīng)濟(jì)和法律效果之考慮，對當(dāng)事人提出的調(diào)查收集證據(jù)申請不應(yīng)再準(zhǔn)許，以防止訴訟進(jìn)行的拖延，或者不適當(dāng)?shù)丶又貙Ψ疆?dāng)事人的負(fù)擔(dān)。例如，現(xiàn)有證據(jù)能夠證明工商行政管理部門在作出處罰決定前未聽取陳述申辯，而原告以工商行政管理部門在現(xiàn)場檢查時未告知身份和出示證件為由向人民法院申請調(diào)取監(jiān)控攝像，由于對被訴行政處罰的程序合法性事實上已能夠作出判斷，此時再申請調(diào)取證據(jù)已無現(xiàn)實必要，故不應(yīng)準(zhǔn)許。
實務(wù)指導(dǎo)
在理解和適用本條規(guī)定過程中，還需要關(guān)注以下兩個方面問題。
一、當(dāng)事人申請調(diào)取證據(jù)的期限和形式
根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)提交調(diào)取證據(jù)請書。在一般案件中，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在第一審舉證期限屆滿前向人民法院提交調(diào)取證據(jù)申請，即第一審開庭前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日前；當(dāng)事人有正當(dāng)事由的，可以在第一審?fù)徶谢蛘叩诙䦟彸绦蛑刑岢稣{(diào)取證據(jù)申請。當(dāng)然在特殊情況下，當(dāng)事人在第一審?fù)徍蟛虐l(fā)現(xiàn)有關(guān)證據(jù)線索，其就可以在第二審程序中提出調(diào)取證據(jù)的申請。當(dāng)事人提交的調(diào)取證據(jù)申請書應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面內(nèi)容：(1)證據(jù)持有人的姓名或者名稱、住址等基本情況；(2)擬調(diào)取證據(jù)的內(nèi)容；(3)申請調(diào)取證據(jù)的原因及其要證明的案件事實。
根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第二十五條的規(guī)定，人民法院對當(dāng)事人調(diào)取證據(jù)的申請，經(jīng)審查符合調(diào)取證據(jù)條件的，應(yīng)當(dāng)及時決定調(diào)取；不符合調(diào)取證據(jù)條件的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者其訴訟代理人送達(dá)通知書，說明不準(zhǔn)許調(diào)取的理由。當(dāng)事人及其訴訟代理人可以在收到通知書之日起3日內(nèi)向受理申請的人民法院書面申請復(fù)議一次。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請之日起5日內(nèi)作出答復(fù)。人民法院根據(jù)當(dāng)事人申請，經(jīng)調(diào)取未能取得相應(yīng)證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明原因。
二、被告能否申請人民法院調(diào)取證據(jù)問題
行政訴訟法第四十一條和《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第二十三條均規(guī)定原告或者第三人不能自行收集的證據(jù)，可以申請人民法院調(diào)取，即明確原告和第三人享有申請人民法院調(diào)查取證權(quán)。立法和司法解釋之所以如此規(guī)定，其深刻原因在于作為行政法律關(guān)系主體的行政機(jī)關(guān)與行政相對人或利害關(guān)系人在地位上的不平等性。通常情況下，被告行政機(jī)關(guān)占據(jù)主動和優(yōu)越地位，擁有充足的人員、裝備等有利條件，享有調(diào)取證據(jù)的主動權(quán)。而作為原告的行政相對人或利害關(guān)系人在行政程序中處于被動地位，被訴行政行為作出時所依據(jù)的事實材料和規(guī)范性文件一般由行政機(jī)關(guān)掌握，行政相對人或利害關(guān)系人查閱和收集起來具有一定難度甚至根本無法獲取。但行政訴訟法和《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》并沒有對被告行政機(jī)關(guān)申請調(diào)取證據(jù)作出禁止性規(guī)定，也并不意味著被告需要申請人民法院調(diào)取證據(jù)的情形就不存在。為給行政訴訟可能發(fā)生的特殊情況留有一定便于人民法院靈活掌握的空間，本條司法解釋將申請調(diào)取證據(jù)的主體明確為當(dāng)事人，即認(rèn)可被告同樣享有申請調(diào)取證據(jù)的權(quán)利。但需要特別強(qiáng)調(diào)指出的是，被告申請人民法院調(diào)查收集證據(jù)的用途是應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制的，不能違背“先調(diào)查取證后裁決”這一原則，也不能違背被告對作出的行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任原則，人民法院不為證明行政行為合法性而接受被告調(diào)查收集證據(jù)的申請，人民法院根據(jù)被告申請所調(diào)查收集的證據(jù)，也不能直接作為證明被訴行政行為合法性的證據(jù)，一般只能用以證明與被訴行政行為合法性不直接關(guān)聯(lián)的待證事實。例如，在原告起訴被告房屋登記案件中，被告主張原告起訴超過1年的法定起訴期限，其理由是原告在另案民事訴訟中早已知道房屋登記的事實，此時被告可以申請調(diào)取相關(guān)民事案件的庭審筆錄和裁判文書。再如根據(jù)行政訴訟法第三十六條第二款有關(guān)被告補(bǔ)充證據(jù)的例外規(guī)定，即“原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，被告可以補(bǔ)充證據(jù)”，那么此種類型的證據(jù)，如果存在符合行政訴訟法第四十一條規(guī)定情形的，被告也可以向人民法院申請調(diào)查收集，是否準(zhǔn)許由人民法院決定。
（耿寶建、于元祝撰寫）
摘自：《[2018年新版]最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用(上下冊)》P214-218頁，人民法院出版社2018年4月出版。內(nèi)容簡介：《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》是在黨的十九大勝利召開之際最高人民法院通過的又一部訴訟法的全面司法解釋，將對保障人民合法權(quán)益、推進(jìn)法治政府建設(shè)、推動行政審判工作健康發(fā)展產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。
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