海關總署解讀《中華人民共和國海關進出口貨物減免稅管理辦法》
2009年2月1日起，《中華人民共和國海關進出口貨物減免稅管理辦法》（海關總署第179號令，以下簡稱《辦法》）正式施行。為便于廣大相對人更好地理解《辦法》，自覺履行相關義務，加強在辦理進出口減免稅業務中維護自身權利的能力，同時也為了進一步提高各級海關減免稅業務執法水平，起草了《辦法》解讀。
一、制定《辦法》的必要性
海關減免稅管理是指海關根據有關法律法規和國家進出口稅收優惠政策的規定，對可以減征或者免征關稅、進口環節海關代征稅（以下簡稱減免稅）的進出口貨物進行審批和進口后的監督管理。海關減免稅管理工作具有較強的政策性，是海關關稅工作的重要組成部分。經過多年實踐，海關減免稅工作已經初步建立起一套行之有效的管理制度和操作規范，但由于有關制度、規范分布在眾多的規范性文件中，未形成一個系統性的部門規章，權威性和規范性不足。而且，隨著我國社會經濟的發展，各種新的經濟現象和生產經營活動不斷涌現，其中企業轉制、股權變更、減免稅設備抵押貸款等情況越來越多，現行有關規定并未涵蓋上述內容，迫切需要對這些情況實施的海關管理行為進一步規范化，提高執法尺度統一性。另一方面，在執行減免稅政策中強化對行政相對人權利的保障，明示行政相對人的義務，加強海關執法透明度，明確減免稅申請辦理程序和時限要求，也需要有較高層級的規章制度對有關內容予以明確。為此，依照《中華人民共和國海關法》（以下簡稱《海關法》）、《中華人民共和國進出口關稅條例》（以下簡稱《關稅條例》）及有關法律法規，制定了《辦法》。
二、《辦法》的框架結構與主要內容
《辦法》共分為七章54條。第一章總則（第一條至第五條），明確了《辦法》的制定目的與依據、適用范圍、管轄地原則、減免稅申請人的辦理資格等規定；第二章減免稅備案（第六條至第十條），明確了減免稅備案為部分減免稅審批的前置要求、減免稅備案申請程序、減免稅備案受理規定等事項；第三章減免稅審批（第十一條至第十八條），明確了減免稅審批申請時限要求、申請提交材料要求、海關審核要求和《中華人民共和國海關進出口貨物征免稅證明》（以下簡稱《征免稅證明》）的相關規定等事項；第四章減免稅貨物稅款擔保（第十九條至第二十五條），明確了稅款擔保申請條件、申請時限、海關受理稅款擔保申請的處理時限、稅款擔保延期申請規定等事項；第五章減免稅貨物的處置（第二十六條至第三十五條），明確了減免稅貨物進口后的海關監管要求、申請辦理減免貨物轉讓、移作他用、貸款抵押等事項；第六章減免稅貨物的管理（第三十六條至第四十九條），規定了減免稅貨物的監管年限、減免稅申請人年度報告貨物使用情況、減免稅貨物異地監管、出口退運、解除監管、補稅以及減免稅申請人主體變更的原則要求等事項；第七章附則（第五十條至第五十四條），明確了處罰規定、《辦法》有關用語的定義、施行日期等內容。
另外，辦法中所列文書的格式由海關總署以公告形式對外公布。
三、《辦法》規范的內容
除了極少數由有關法律法規規定的進出口減免稅優惠措施外，目前我國正在執行的進出口減免稅優惠措施大多數屬于政策性減免稅，即由國務院批準制定的進出口減免稅優惠措施。進出口減免稅優惠措施由海關負責具體實施，海關在執行減免稅優惠措施時，既有實體的政策性問題，也有程序性問題。而政策性減免稅規定主要由國務院根據社會經濟發展形勢、進出口貿易狀況、社會福利事業發展、產業結構調整要求等因素制定的，這些減免稅優惠規定在實施期限、優惠范圍、優惠程度和優惠方式等方面發生調整的可能性較大，具有較大的不確定性。因此，《辦法》主要是規范進出口減免稅業務管理的相關程序，同時對各種減免稅優惠措施普遍適用、且屬于海關職權范圍內執行進出口減免稅優惠措施的實體內容（基本上為減免稅貨物進口后的管理要求)予以規范。
四、《辦法》的適用范圍
《辦法》適用的對象首先是進出口貨物，不包括行郵物品等各類進出境物品；其次是可以享受減征或者免征關稅、進口環節海關代征稅優惠待遇的進出口貨物，不包括照章征稅和保稅貨物；對于關稅、進口環節增值稅或者消費稅稅額在人民幣50元以下的一票貨物、無商業價值的廣告品和貨樣等部分法律法規規定的減免稅事項，按照《中華人民共和國海關進出口貨物征稅管理辦法》（海關總署令第127號公布）規定，無需按照《辦法》要求辦理減免稅審批手續，可以在進出口通關環節直接辦理有關手續。
五、關于減免稅申請人的主管海關
出于便利減免稅申請人向海關申請辦理減免稅手續，以及海關對減免稅貨物進口后方便開展后續監管的需要，《辦法》明確了減免稅申請人所在地海關為受理減免稅申請的主管海關的基本原則。同時，與其它減免稅事項相比，投資項目的建設情況較為復雜，為此，在《辦法》第三條第二、三、四款專門就特殊情況下的投資項目減免稅申請人的管轄地原則進行了明確，一是投資項目所在地與減免稅申請人所在地海關不是同一海關的，由投資項目所在地海關負責受理減免稅備案、審批申請；二是投資項目涉及多個海關的，由有關海關的共同上級海關（直屬海關的共同上級海關為海關總署，隸屬海關的共同上級海關為直屬海關）指定受理減免稅備案、審批申請的主管海關；三是投資項目由項目單位所屬非法人分支機構具體實施的，在投資項目所在地辦理工商注冊登記的非法人分支機構獲得項目單位授權后，投資項目所在地海關可以作為主管海關受理非法人分支機構的減免稅備案、審批申請以及負責減免稅貨物進口后的后續管理。
按照《辦法》第三條第一款規定，如果減免稅申請人確有特殊需要，申請將《辦法》第三條規定的管轄地海關以外的海關作為主管海關的，經海關總署審核同意后，可以同意減免稅申請人申請。
根據海關總署的授權，直屬海關可以直接辦理減免稅申請人的減免稅備案、審批申請，以及實施后續管理。因此，《辦法》中受理減免稅備案、申請的海關原則上指直屬海關。直屬海關根據本關區的實際情況，將部分減免稅事項下放到隸屬海關的，主管海關可以是隸屬海關，因此，受理減免稅申請的主管海關具體為減免稅申請人所在地哪一層級海關，由直屬海關根據海關總署規定在職權范圍內自行明確。
六、減免稅備案的管理要求
《辦法》規定對部分減免稅事項實施備案管理，其目的是為了對減免稅申請人的資格或者投資項目的合規性等情況進行事先確認，以及便于海關在減免稅審批工作中實行減免稅額度管理，避免減免稅申請人在辦理減免稅手續中重復申請或重復提交資料，減輕減免稅申請人負擔。對于一事一議、短期性、未實行額度管理等減免稅事項一般不需要經過備案環節。需要實施備案管理的減免稅事項由海關總署通過公告或規范性文件形式予以明確，并根據政策調整及工作需要，不定期對實施備案管理的減免稅事項范圍進行調整。
減免稅申請人在申請進出口減免稅貨物前，應當事前了解擬進出口的貨物是否需要進行減免稅備案；需要備案的，應當在申請減免稅審批前及時在主管海關辦理相關手續，以免影響進出口貨物享受相關優惠政策。
七、減免稅審批的管理要求
狹義的減免稅審批，是指海關對減免稅申請人提出減免稅申請的進出口貨物進行審核，以確定相關進出口貨物是否符合法律法規、國家政策規定的享受稅收優惠政策的資格條件，并最終作出減免稅或者征稅決定的行為。《辦法》還規定，減免稅申請人應當在貨物申報進出口前向海關提出減免稅審批申請，取得《征免稅證明》后再進出口貨物才能享受到有關稅收優惠政策。未在貨物申報進出口前向海關申請辦理減免稅審批手續，在貨物征稅進出口后再申請補辦減免稅審批手續，減免稅申請人的稅收優惠資格會喪失（至少部分喪失），已征收稅款不予退還。對于分批進出口貨物的減免稅申請人，部分貨物征稅進口后再申請辦理減免稅審批手續，雖然已進口貨物被征收稅款不予退還，但在取得《征免稅證明》之后進口的貨物仍可享受減免稅優惠待遇。
另外，從廣義上來講，《辦法》第四、五、六章中關于減免稅貨物進口后，減免稅申請人在海關監管期內保管、使用減免稅貨物過程中，由于國家政策、社會經濟環境或自身經營情況發生變化，提出申請需要海關批準的事項，也屬于海關減免稅審批的范疇。
八、海關受理減免稅申請人申請的辦理時限
《辦法》對海關受理減免稅申請人的備案、審批以及后續管理中的審批申請的辦理時限都作出了規定，即海關應當自受理之日起10個工作日內作出決定，但在遇到因政策規定不明確、涉及其他部門管理職責、需要對貨物進行化驗鑒定等特殊情形下可以延長辦理時限。同時為了保障減免稅申請人的知情權，《辦法》還規定海關在遇到有關特殊情形時應當書面告知相對人不能在規定期限內作出決定的具體理由；并且為了最大程度地提高效率，維護減免稅申請人利益，規定了在特定情形消除后，受理具體申請的主管海關應當按照規定時間及時作出決定。
九、減免稅貨物稅款擔保的規定
由于在進出口稅收優惠政策的執行過程中，經常會遇到稅收優惠政策已經國務院批準，但配合該項政策實施的具體執行措施尚未出臺，或者是有些政策在執行中需要根據實際情況分年度審定貨物的具體減免稅范圍、額度等情形，海關無法辦理減免稅審批手續；還有就是海關在辦理減免稅備案、審批過程中遇到因政策規定不明確、涉及其他部門管理職責需與相關部門協商、核實有關情況或者需要對貨物進行化驗、鑒定等情形下無法在《辦法》規定的辦理時限內作出審批決定。在上述情況下，減免稅申請人由于項目建設、生產經營等原因急需進出口貨物，同時為了避免對進出口貨物直接征稅造成減免稅資格的喪失，《辦法》規定了減免稅申請人可以先憑稅款擔保先予辦理貨物放行手續的制度，既解決了減免稅申請人急迫的進出口需求，又避免了其減免稅資格的喪失。因此可以說減免稅貨物稅款擔保措施是一項保障減免稅申請人權益的便利措施。
同時為了規范稅款擔保措施的使用，防止稅款擔保措施被當作緩稅措施濫用，《辦法》還對減免稅申請人申請憑稅款擔保先予辦理貨物放行手續作了嚴格的條件限定：對于稅收優惠政策已經國務院批準但配套措施未出臺的，需要海關總署確認申請人符合相關政策規定條件后才能申請辦理；非政策因素情形則要求減免稅申請人在向海關申請辦理減免稅手續前已經向相關單位辦理完畢申請減免稅所需的文件資料，已經符合海關受理其減免稅申請的條件而且海關已經受理的，由于客觀原因海關無法在規定時限內作出審批決定，減免稅申請人才能申請辦理；第三種則是經海關總署核定的特殊情況，主要是由于國家政策調整、國家重大工程項目或者因相關政府部門原因造成減免稅申請人無法在貨物進出口前取得相關文件資料進而無法向海關申請辦理減免稅手續等情形，需要海關總署綜合考慮各方面因素給予特別支持的情況。
十、減免稅貨物進口后的管理要求
因減免稅申請人在進口減免稅貨物時享受了稅收優惠政策，因此，減免稅貨物進口后，減免稅申請人只擁有有限的貨物所有權，對減免稅貨物的使用和處置都是受到限制的。《辦法》規定，“在海關監管年限內，減免稅申請人應當按照海關規定保管、使用進口減免稅貨物，并依法接受海關監管”，“在進口減免稅貨物的海關監管年限內，未經海關許可，減免稅申請人不得擅自將減免稅貨物轉讓、抵押、質押、移作他用或者進行其他處置”。如果減免稅申請人要調整、改變減免稅貨物的用途或使用地點，或者要進行轉讓、抵押、移作他用等處置時，都需要事先向海關提出申請，并在取得海關核準后進行，否則將會被按違反海關監管規定予以處罰。
另外，《辦法》還規定，在海關監管年限內，減免稅申請人發生分立、合并、股東變更、改制等主體變更情形的，權利義務承受人應當自營業執照頒發之日起30日內，向海關報告主體變更情況及原減免稅貨物的情況；因破產、改制或者其他情形導致減免稅申請人終止，沒有承受人的，原減免稅申請人或者其他依法承當納稅義務的主體應當自資產清算之日起30日內向海關申請辦理減免稅貨物的補繳稅款和解除監管手續。上述有關權利義務承受人、當事人未按照有關規定辦理，將會被按違反海關監管規定予以處罰，嚴重者甚至會被追究刑事責任。
十一、減免稅貨物轉讓的規定
《辦法》規定，減免稅申請人將進口減免稅貨物轉讓給進口同一貨物享受同等減免稅優惠待遇的其他單位的，可以申請辦理減免稅貨物結轉手續，無需補繳稅款；如將減免稅貨物轉讓給不享受進口稅收優惠政策或者進口同一貨物不享受同等減免稅優惠待遇的其他單位的，則應當申請辦理減免稅貨物補繳稅款和解除監管手續。
轉讓減免稅貨物是否需要補稅，或者能否辦理結轉手續，主要看受讓方在接受轉讓時假如直接從境外進口相同貨物能否享受同等的減免稅優惠待遇，即主要看兩個關鍵因素，一是時間因素，必須是轉讓發生時受讓方可以享受的待遇；二是同等的減免稅優惠待遇，而不是同等的政策，理由是同等的稅收優惠政策由于時間的不同會造成實際享受的優惠待遇是不同的，再者是雖然享受的是不同的稅收優惠政策，但實際享受到的減免稅優惠待遇卻是相同的，因此，《辦法》不限定必須是相同的政策，而是相同的優惠待遇。
十二、移作他用的規定
一直以來，海關管理的有關法律法規、規章及規范性文件，只是規定作為海關監管貨物的減免稅貨物，在海關監管年限內，未經海關許可，減免稅申請人不得擅自將減免稅貨物移作他用，但對于減免稅申請人提出申請后海關如何處置缺乏正面規定，成為海關減免稅執法中的空白。因此，移作他用問題未能像減免稅貨物轉讓、抵押問題得到較好的解決。隨著社會、經濟的發展和市場競爭日益激烈化，作為競爭主體的企業在生產經營中遇到的情況越來越復雜，需要隨時根據經營環境、市場形勢的變化對經營活動作出調整，在這種情況下，企業將減免稅貨物移作他用的可能性和急迫性日益增加，迫切需要海關對移作他用作出正面的規定。為此，《辦法》對減免稅貨物移作他用作了較明確的原則規定。
《辦法》第三十條對移作他用涉及的具體情形作了概括性定義，明確了移作他用不僅包括減免稅申請人將進口減免稅貨物交給其他單位使用的行為，也包括使用人仍是減免稅申請人，但其使用減免稅貨物的領域不符合稅收優惠政策規定的特定用途，因而在事實上喪失了享受稅收優惠政策條件的行為。
同時，《辦法》對移作他用的補繳稅款事項也作了明確規定，即減免稅貨物經海關核準移作他用的，減免稅申請人應當按照移作他用的時間補繳稅款。但對于像《科技開發用品免征進口稅收暫行規定》（財政部、海關總署、國家稅務總局第44號令公布）、《科學研究和教學用品免征進口稅收規定》（財政部、海關總署、國家稅務總局第45號令公布）等明確規定經海關核準后可以無需補繳稅款用于其他單位的科學研究和教學活動的科研教學用品、科技開發用品，以及海關總署明文規定無需補繳稅款的其他情況可以不用補繳稅款。
為了保證國家稅收安全，《辦法》還規定，對于減免稅申請人無法事先確定移作他用時間的，應當提交相應的稅款擔保，且稅款擔保不得低于剩余監管年限應補繳稅款總額。
十三、移作他用的補稅計算公式
由于移作他用并未轉移貨物所有權，而且在特殊情況下減免稅申請人可能發生多次的移作他用行為，無法按照轉讓貨物所有權或者主體變更等情況，簡單地按照減免稅貨物已進口時間與監管年限的比例進行折舊計算移作他用行為需要補征的稅款。為此，《辦法》專門針對減免稅申請人未轉讓減免稅貨物所有權，僅將減免稅貨物移作他用的情形，規定了移作他用補征稅款的計算公式，該公式明確了需要補征的稅款是按照移作他用的實際時間占減免稅貨物監管年限的比例進行計算的。
