國家工商總局競爭執法局負責人就《反壟斷法》兩個配套規章出臺答記者問
日前，國家工商總局公布了《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》和《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》。國家工商總局競爭執法局負責人就兩個規章有關情況回答了記者的提問。
問：制定配套規章的必要性和意義是什么？
答：反壟斷法是市場經濟重要的基礎性法律。我國發展社會主義市場經濟，需要有健全的反壟斷法律制度。我國《反壟斷法》已經于去年8月1日起施行。制定反壟斷執法程序配套規章，是確保《反壟斷法》順利實施的基礎性環節，也是建立法治工商的重要內容。
反壟斷執法具有很強的法律性、專業性和復雜性。《反壟斷法》關于反壟斷執法屬中央事權但又可以授權執法、舉報采用書面形式并提供相關事實和證據、壟斷協議寬大制度、經營者承諾制度、壟斷案件時限等的規定，有其鮮明的特點，與其他法律法規的有關規定存在很大區別。依據《反壟斷法》對反壟斷執法程序作一些特殊規定，是工商行政管理機關有效開展反壟斷執法的前提條件。
問：制定規章的依據是什么？
答：根據《反壟斷法》的規定，國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協調、指導反壟斷工作，具體職責包括：研究擬訂有關競爭政策；組織調查、評估市場總體競爭狀況，發布評估報告；制定、發布反壟斷指南；協調反壟斷行政執法工作；以及國務院規定的其他職責。國務院反壟斷委員會第一次全體會議研究決定制定一批反壟斷配套指南和規章，要求國務院反壟斷執法機關根據各自職責研究制定有關指南和規章，以保證反壟斷執法工作順利開展。其中包括國家工商總局制定的兩個規章。
問：為什么要分別制定兩個規章？
答：國務院新“三定”規定，國家工商總局負責壟斷協議、濫用市場支配地位方面的反壟斷執法工作以及制止濫用行政權力排除、限制競爭方面的行政執法工作，價格壟斷行為除外。依據《反壟斷法》的規定，濫用行政權力排除、限制競爭行為與壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中三大行為無論在行為性質、法律責任以及處理方式等方面都有較大區別，因此，需要就查處壟斷協議、濫用市場支配地位行為和制止濫用行政權利排除、限制競爭行為，分別制定專門的程序規定，便于工商行政管理機關認真履行國家賦予的反壟斷職責，嚴格依法行政。
問：起草規章的過程如何？
答：國家工商總局領導對制定兩個規章高度重視，多次指示要加強有關工作，組織力量成立起草工作小組，并反復參與研究論證。由于《反壟斷法》具有很強的國際性，起草工作小組在嚴格依據我國《反壟斷法》有關規定的基礎上，認真研究了歐盟、美國德國等反壟斷法律法規、指南以及經典案例、判例，本著立足我國實際情況，積極借鑒國際有益經驗的原則，于2008年下半年完成了兩個規章初稿，并先后召開了有工商系統、專家、企業代表參加的四次研討會，廣泛征求了各方意見，對《規定》初稿進行了反復討論和多次修改。
考慮到國家發改委負責價格壟斷行為的查處，為統一執法程序，起草工作小組就反壟斷執法程序規定中涉及共性的問題，如舉報材料內容要求、經營者承諾制度具體規定、壟斷協議寬大制度及豁免規定、被調查人提供有關材料的義務及要求等，與國家發改委有關司局進行了多次磋商研究并達成共識。
在充分聽取和研究各方意見的基礎上，起草工作小組對有關內容進行了修改和完善，并就有關情況與國務院法制辦和國家發改委等有關部門進行了溝通，形成了兩個規章送審稿。
問：規章對工商行政管理機關反壟斷執法授權作了哪些規定？
反壟斷執法旨在維護國家的整體競爭秩序和市場的統一性。為此，世界各國一般都將反壟斷執法作為中央事權，將執法權集中于中央，在地方設立負責執法的派出機構。我國《反壟斷法》同樣也將反壟斷執法作為中央事權，明確規定國務院反壟斷執法機構負責反壟斷執法工作。同時，考慮到我國地域廣大，為確保反壟斷執法覆蓋全國范圍，法律規定國務院反壟斷執法機構根據工作需要，可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構負責有關反壟斷執法工作。
就工商行政管理機關的反壟斷執法工作而言，有關省、自治區、直轄市工商行政管理局（以下簡稱省級工商局）經國家工商總局授權可以承擔有關反壟斷執法工作。據此，《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》規定，國家工商總局統一負責壟斷協議、濫用市場支配地位方面的反壟斷執法工作，根據工作需要，可以授權有關省級工商局負責壟斷協議、濫用市場支配地位方面的反壟斷執法工作。
鑒于查處壟斷協議、濫用市場支配地位行為案件具有極強的專業性和復雜性，為保障壟斷案件的查辦質量，國家工商總局需要在立案、調查、處罰等環節加強對辦案工作的指導和督查。因此，對壟斷協議、濫用市場支配地位行為案件，除需要國家工商總局直接查辦的外，其余的采取個案授權的方式，授權有關省級工商局立案查處。同時規定了被授權的省級工商局不得再次向下級工商行政管理局授權。
問：規章對總局與省級工商局查處壟斷案件的管轄范圍是如何規定的?
根據《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》的規定，國家工商總局負責查處全國范圍內有重大影響的以及認為應當由其管轄的壟斷行為。對于以下三種情形的案件，國家工商總局可以授權省級工商局負責查處：一是該行政區域內發生的；二是跨省、自治區、直轄市發生，但主要行為地在該行政區域內的；三是國家工商總局認為可以授權省級工商局管轄的。
問：規章對工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭的職責是如何規定的？
《反壟斷法》第五十一條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。”也就是說，查處濫用行政權力排除、限制競爭行為的權力在上級機關，反壟斷執法機關對該行為沒有處罰權，但有建議權。據此，《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》比照《反壟斷法》確立的反壟斷執法授權制度，規定國家工商總局和省級工商局可以向有關上級機關提出依法處理的建議。
問：規章對國家工商總局與省級工商局在制止濫用行政權力排除、限制競爭方面的管轄范圍是如何規定的?
根據《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》的規定，國家工商總局對國務院所屬部門、省級人民政府濫用行政權力排除、限制競爭的，可以向國務院提出依法處理的建議；對法律、法規授權的具有管理全國公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭的，可以向管理該組織的機關提出依法處理的建議。省級工商局對省級人民政府所屬部門、省以下地方人民政府及其所屬部門濫用行政權力排除、限制競爭的，可以向有關上級機關提出依法處理的建議；對法律、法規授權的具有管理地方公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭的，可以向管理該組織的機關提出依法處理的建議。
問：規章對工商行政管機關制止濫用行政權力排除、限制競爭及相關行為的處理方式作了哪些規定？
依據《反壟斷法》的有關規定，《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》對工商行政管理機關處理濫用行政權力排除、限制競爭及相關行為，針對不同對象，規定了以下三種處理方式：
一是依據《反壟斷法》第五十一條第一款的規定，對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織的濫用行政權力排除、限制競爭行為的，國家工商總局和省級工商局可以向有關上級機關提出依法處理的建議。
二是依據《反壟斷法》第三十六條的規定，禁止行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，強制經營者從事壟斷行為。因此，對經營者以行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織強制、指定、授權等為由，從事壟斷協議和濫用市場支配地位的壟斷行為的，應當依據《反壟斷法》予以查處。考慮到《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》對有關問題已經作了具體規定，因此，《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》只對經營者涉嫌壟斷行為的處理作了轉致規定。
三是轉致適用其他法律、行政法規處理。根據《反壟斷法》的規定，“法律、行政法規對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力實施排除、限制競爭行為的處理另有規定的，依照其規定。”從現行有關法律、法規看，《反不正當競爭法》和《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》（國務院303號令），對一些濫用行政權力排除、限制競爭行為的處理作了明確的規定，同時明確了包括工商行政管理機關在內的有關人民政府和相關部門的職責。因此,《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》規定了轉致適用條款。
問：規章對涉嫌壟斷行為的書面舉報材料作了哪些要求?
根據《反壟斷法》的有關規定，舉報采用書面形式并提供相關事實和證據的，反壟斷執法機構應當進行必要的調查。為方便舉報人提供投訴材料以及執法機關掌握案件線索，《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》依據《反壟斷法》的規定，對舉報材料的內容作了具體規定，主要包括：舉報人的基本情況；被舉報人的基本情況；涉嫌壟斷的相關事實；相關證據等。
問：涉嫌壟斷行為舉報材料的受理機關是哪一級工商行政管理機關？
根據《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》的規定，涉嫌壟斷行為的舉報材料的受理機關是國家工商總局和省級工商局。為方便舉報人投訴，《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》同時規定，省級以下工商行政管理機關收到舉報材料的，應當在5個工作日內將有關舉報材料報送省級工商局。因此，省級以下工商行政管理機關不屬于舉報材料的受理機關，不負責舉報材料的核查，只負責舉報材料的報送。
問：省級工商局如何處理舉報材料？
《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》對舉報材料的登記、報送、核查等初步處理程序作了明確規定。國家工商總局和省級工商局收到舉報材料后，應當進行登記并對舉報內容進行核查。舉報材料不齊全的，應當通知舉報人及時補齊。
省級工商局應當對其收到的主要發生在本行政區域內涉嫌壟斷行為的舉報進行核查，并將核查的情況以及是否立案的意見報國家工商總局；對舉報材料齊全、涉及兩個以上省級行政區域的涉嫌壟斷行為的舉報，省級工商局也要進行登記，并及時將舉報材料報送國家工商總局。
問：規章對匿名的書面舉報的處理是如何規定的？
根據《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》的規定，受理機關收到舉報材料后，應當進行登記并對舉報內容進行核查。舉報材料不齊全的，應當通知舉報人及時補齊。對于匿名的書面舉報，如果有具體的違法事實并提供相關證據的，受理機關應當進行登記并對舉報內容進行核查。
問：規章對工商行政管理機關查處壟斷行為的立案權是如何規定的？
鑒于反壟斷執法屬中央事權，同時考慮到壟斷案件的專業性和復雜性，《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》規定，對壟斷協議和濫用市場支配地位案件，由國家工商總局根據自己對舉報內容核實的情況以及省級工商局報送的核查情況和是否立案的意見，決定自己立案查處或者授權有關省級工商局立案查處。被授權的省級工商局應當依法獨立作出立案決定。
問：規章對查處壟斷行為的調查工作是如何規定的？
根據《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》的規定，國家工商總局對自己立案查處的案件，可以自行開展調查，也可以委托有關省級、副省級以及計劃單列市工商局開展案件調查工作。因此，省級、副省級以及計劃單列市工商局均可接受國家工商總局的委托開展調查工作。對于經授權由省級工商局立案查處的案件，考慮到工商行政管理系統省以下實行垂直管理體制，由省級工商局組織開展調查工作比較符合實際情況。因此，《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》規定：“省級工商局對經授權由其立案查處的案件，應當依據本規定組織案件調查等相關工作。”
問：為什么要規定報告制度和備案制度？
反壟斷執法工作具有很強的專業性和復雜性，加之《反壟斷法》施行之初，需要及時掌握執法動態，不斷總結經驗，加強指導協調工作。總局通過規章規定報告制度和備案制度，可以確保反壟斷執法的中央事權以及有關執法工作在全國范圍內的統一性和一致性。
根據國務院反壟斷委員會工作規則和重大事項報告制度的規定，《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》規定，國家工商總局對重大壟斷案件，在作出行政處罰決定前應當向國務院反壟斷委員會報告。
為加強國家工商總局對授權案件查辦工作的指導和監督，全面了解和把握有關執法情況，《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》規定：經授權的有關省級工商局應當在作出中止調查、終止調查或者行政處罰決定前，向國家工商總局報告；在作出決定后10個工作日內，將有關情況、相關決定書及案件調查終結報告報國家工商總局備案。《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》規定，省級工商局提出依法處理的建議后，應當于十個工作日內報國家工商總局備案。
問：規定經營者承諾制度有何意義？
經營者承諾制度又稱和解制度。該制度旨在通過經營者主動承認違法行為并承諾在執法機關認可的期限內采取具體措施消除后果影響，使壟斷行為及時得到制止，能及時保護消費者合法權益，提高執法效率，節約執法成本。目前大多數國家的反壟斷法都規定這種制度。如美國聯邦貿易委員會和司法部反托拉斯局處理的許多案件都是以和解形式結案的。歐盟競爭總司處理的案件不少也是通過和解方式結案的。我國《反壟斷法》在調查程序中規定了經營者承諾制度，但僅作了原則性規定。為增強操作性，《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》對經營者承諾的具體內容、中止調查申請書、中止調查決定書和終止調查決定書應當載明的事項、工商行政管理機關終止調查、恢復調查的情形等作了細化規定，使該制度的執行程序進一步明確。
問：規章對中止調查申請作了哪些要求？
根據《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》的規定，經營者提出中止調查申請應當以書面形式提出，并由法定代表人、其他組織負責人或者個人簽字并蓋章。中止調查申請書應當載明以下事項：（一）涉嫌違法的事實及可能造成的影響；（二）消除行為影響擬采取的具體措施；（三）實現承諾的日程安排和保證聲明。決定中止調查的，經營者應當在規定的時限內向工商行政管理機關提交履行承諾進展情況的書面報告。
問：規定壟斷協議寬大制度有何意義？
壟斷協議往往是秘密進行的，一般很難被發現。壟斷協議寬大制度旨在鼓勵壟斷協議參與者主動報告有關情況，使執法機關能夠及時發現案件線索和證據，有效查處壟斷協議行為。目前，寬大制度已經成為國外反壟斷執法機構查獲壟斷協議案件的重要制度。我國《反壟斷法》對寬大制度也作了規定。根據有關規定，經營者主動向反壟斷執法機構報告達成壟斷協議的有關情況并提供重要證據的，反壟斷執法機構可以酌情減輕或者免除對該經營者的處罰。為增強可操作性，《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》對重要證據的含義作了說明，重要證據應當是能夠啟動調查或者對認定壟斷協議行為起到關鍵性作用的證據。同時規定了對壟斷協議的組織者不適用寬大制度。有關規定便于執法機關掌握減輕或者免除處罰的標準。
問：規章對不屬于工商行政管理機關反壟斷職責管轄的案件處理是如何規定的？
從國家工商總局掌握的舉報材料和案件線索看，主要有以下三種情況：一是屬于工商行政管理機關反壟斷職責管轄的，由國家工商總局自己立案查處或者授權有關省級工商局立案查處；二是根據案件情況，國家工商總局研究決定不適用《反壟斷法》，但可以轉致適用其他工商行政管理法律、法規處理的舉報，應當及時轉送有關工商行政管理機關依法處理。三是不屬于工商行政管理機關職責，但屬于其他行政機關管轄的，應當依法移送其他有權機關。規章對上述三類情況的處理作了明確規定。據此，對于不屬于工商行政管理機關反壟斷職責管轄的案件，應當按照后兩種情形處理。
問：《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》第十條、第十一條、第十三條、第十九條與《反壟斷法》有關規定基本相同，是否有必要重復規定？
上述條款規定分別涉及調查措施、調查行為規范、被調查人陳述權、經營者承諾制度等內容，是反壟斷執法程序的重要組成部分，也是不同于其他執法程序的特殊規定。《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》作上述規定既保證了反壟斷執法程序內容的完整，又強調了反壟斷執法程序的特殊性。
問：《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》是如何規定法律銜接的？
《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》第二十四條第二款規定，“ 省級以下工商行政管理機關可以依照其他法律、法規的規定，對發生在本行政區域內的公用企業或者其他依法具有獨占地位經營者的限制競爭行為進行監督檢查”。根據有關規定，對于發生在本行政區域內的公用企業或者其他依法具有獨占地位經營者的限制競爭行為，由省級或者設區的市工商局繼續依照《反不正當競爭法》及其地方性反不正當競爭配套法規予以查處。
問：查處壟斷案件的程序及時限在法律適用上有何特點？
《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》只對壟斷案件的一些特殊程序作了規定，其他程序仍然依照《中華人民共和國行政處罰法》、《工商行政管理機關行政處罰程序規定》、《工商行政管理機關行政處罰案件聽證規則》的有關規定執行。
壟斷案件具有專業性、復雜性和辦案周期長等特點，從國外反壟斷執法實踐看，不少壟斷案件的查處需要數年時間。我國《反壟斷法》對壟斷案件的時限未作規定。因此，《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》有關時限的規定不適用《工商行政管理機關行政處罰程序規定》、《工商行政管理機關行政處罰案件聽證規則》。
