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最高人民法院賠償辦負責人就質證程序規定答記者問

http://www.djtrjvjv.cn　 2013-12-26 13:12:46　 來源：人民法院報

“以人民群眾可見、可知、可信的方式實現公平正義”
——最高人民法院賠償辦負責人答記者問

    為了切實貫徹司法公開原則，保障賠償請求人和賠償義務機關平等參與、知情表達等項權利，推動人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件工作的規范化、制度化，最高人民法院日前頒布了《關于人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件的規定》（以下簡稱《質證程序規定》）。最高人民法院賠償辦負責人為此回答了記者的提問。

    制定背景和主要內容

    記者：本規定的制定背景和主要內容是什么？

    負責人：2010年《中華人民共和國國家賠償法》完善了人民法院賠償委員會審理程序，增加了質證作為書面審理的補充，確定了賠償請求人和賠償義務機關的舉證責任，賦予人民法院賠償委員會調查取證、聽取陳述申辯、進行質證等法定職責，改變了以往國家賠償審理程序相對封閉，審理方式相對單一的特點。根據國家賠償法的修改，以本規定進一步細化質證程序事項，明確相關證據規則，是國家賠償審判工作加大司法公開，提升司法公信力的關鍵舉措，有利于增強國家賠償程序的正當性和公開性，有利于最大限度地查明案件事實，有利于保障賠償請求人的知情權、參與權和表達權，確保人民法院在每一個國家賠償案件中，以人民群眾可見、可知、可信的方式實現公平正義。

    最高人民法院早在2002年就已將質證作為國家賠償審判方式改革的切入點，在全國范圍內進行推廣。2006年起，各級人民法院對疑難、復雜、爭議較大的國家賠償案件一律適用質證程序審理，取得了良好的法律效果和社會效果。當前，質證程序成為各級人民法院賠償委員會審理國家賠償案件特別是非刑事司法賠償案件的主要方式，一些人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件的比例已達100%。與此同時，不少人民法院反映，適用質證程序審理國家賠償案件時，更多的困惑來自相關證據規則的不足。有鑒于此，為了貫徹落實國家賠償法的相關規定，依法規范人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件，積極回應人民群眾對司法公正公開的迫切期待，有必要出臺質證程序及相關證據規則的司法解釋。

    本規定的調整對象是人民法院賠償委員會、參與質證程序各方的行為以及各方之間的程序法律關系，其直接法律依據是國家賠償法第二十六條、第二十七條等條文，主要包括質證的程序事項和相關證據規則的內容：一是明確質證程序的適用范圍，對侵權事實、損害后果及因果關系等有爭議，經書面審理不能解決的國家賠償案件，適用質證程序審理。二是強調公開質證原則，規定除涉及國家秘密、個人隱私或者法律另有規定的以外，質證應當公開進行。三是堅持法律面前人人平等，強調賠償請求人與賠償義務機關在質證活動中的法律地位平等。四是規范質證的程序事項，對組織質證主體、參加質證人員、質證通知、質證準備、質證內容、質證順序、質證記錄、延期質證、質證效力等作出規定。五是細化舉證責任分配內容，堅持賠償請求人、賠償義務機關對其主張的有利于自己的事實負舉證責任的原則，并根據國家賠償案件的特殊情形規定賠償義務機關的特別舉證責任。六是確立舉證時限制度，對舉證期限、延期舉證以及逾期舉證的法律后果作出規定。七是堅持證據裁判規則，規定未經質證的證據不得作為認定案件事實的依據。

    指導思想

    記者：制定本規定遵循的指導思想是什么？

    負責人：在本規定起草過程中，我們主要堅持以下幾項指導思想：

    一是嚴格遵循立法精神。我們從質證程序及其相關證據規則的基本目標和主要功能出發，立足于國家賠償法相關法律條文，加強與全國人大常委會法工委的溝通與交流，嚴格按照國家賠償法的立法原意及修法精神設計相應條款，確保本規定內容符合國家賠償法的立法目的和規范要求。

    二是強調權利救濟理念。我們從國家賠償法是憲法相關法、權利救濟法和國家責任法的定位出發，注重落實憲法尊重和保障人權的莊嚴承諾，強調權利救濟理念。在具體條款設計上，強調對處于弱勢地位的賠償請求人的權利保障，注重規范人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件，突出對義務性規范和限制性條款的救濟設置，確保賠償請求人順暢行使權利，充分表達訴求。

    三是提升程序的正當性。我們積極貫徹國家賠償法第二十七條的規定及修法精神，在總結人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件的工作經驗基礎上，對質證的程序事項作出統一規范。強化賠償請求人、賠償義務機關和其他質證參加人參與程序的要求，其目的在于擴大國家賠償審理程序的參與度，提升國家賠償審理程序的正當性。

    四是注重吸收各方面意見。在本規定起草過程中，我們注重聽取、征求各方面意見。其中，包括聽取各級人民法院國家賠償業務部門的意見和建議，聽取來自專家學者的意見和建議，征求了全國人大常委會法工委及其他中央國家機關有關部門的意見和建議。兼收并蓄，數易其稿，對本規定進行了充分的論證，確保內容準確、妥當并符合實際工作需要。

    五是規范人民法院國家賠償工作。我們著眼于人民法院國家賠償工作科學發展的需要，注重對各級人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件的程序和具體工作加以統一、規范，以期提高人民法院國家賠償工作水平，更好地保障賠償請求人的合法權益。

    適用范圍

    記者：本規定在適用范圍上有何特點，書面審理與質證審理，以及質證與聽證之間的關系如何？

    負責人：本規定總結實踐經驗，在國家賠償法第二十七條和《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》第十四條規定的基礎上，對質證程序適用范圍作出進一步明確。

    第一，關于書面審理與質證審理。在司法實踐中，質證已成為人民法院賠償委員會審理國家賠償案件特別是非刑事司法賠償案件的主要審理方式，司法實踐的有益經驗應予肯定。本規定明確對侵權事實、損害后果及因果關系等有爭議，經書面審理不能解決的國家賠償案件，人民法院賠償委員會可以適用質證程序審理，從而確定了書面審理方式和質證審理方式之間的適用關系。對于事實沒有爭議、只涉及法律適用的可采用書面審理方式；對于事實有爭議的原則上均應當采用質證審理方式。

    第二，關于質證與聽證。2010年《中華人民共和國國家賠償法》規定質證以前，各級人民法院積累了不少相關經驗，一些高級人民法院還發布了在轄區內試行質證的規范性文件，但當時將質證統稱為聽證。2010年國家賠償法修改施行后，最高人民法院通過制定《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》、《最高人民法院關于人民法院辦理自賠案件程序的規定》和本規定，正式區分了質證與聽證。本規定中，質證程序的適用前提是人民法院賠償委員會居中審理國家賠償案件，質證雙方是賠償請求人和賠償義務機關。聽證程序的適用前提是賠償義務機關辦理自賠案件，必要時可以組織賠償請求人、原案件承辦人以及其他相關人員進行聽證。

    質證程序的透明度和正當性

    記者：本規定在提升質證程序的透明度與正當性方面有哪些原則性規定？

    負責人：質證制度體現了司法公開公正的要求，有利于澄清事實和化解糾紛，有利于規范司法裁量權，有利于增強賠償決定的可接受度，確保正義以看得見的方式實現。為提升質證程序的透明度與正當性，本規定主要從以下方面作出了規定：

    第一，關于公開質證。本規定明確質證以公開為原則，除涉及國家秘密、個人隱私或者法律另有規定的以外，質證應當公開進行。三大訴訟法均根據憲法規定了公開審理原則，國家賠償審判亦屬于人民法院主持進行的審判活動，應按照憲法要求確立公開質證的原則，通過司法公開促進司法公正，實現國家賠償法保障人權、規制公權的宗旨。本規定還根據國家賠償案件的特點，規定了可以不公開質證的情形，適用條件是一方提出，對方同意，人民法院賠償委員會審查決定不予公開質證，體現了一定程度的意思自治。

    第二，關于質證雙方的平等法律地位。在國家賠償司法實踐中，一些賠償義務機關對于與賠償請求人進行質證，仍存有不正確的認識。為此，本規定重申法律面前人人平等的憲法原則，對賠償請求人與賠償義務機關在質證活動中的平等法律地位作了宣示性規定，規定賠償請求人與賠償義務機關有權委托代理人，提出回避申請，提供證據，申請查閱、復制本案質證材料，進行陳述、質詢、申辯，并應當依法行使質證權利，遵守質證秩序。

    第三，關于拒不參加質證的法律后果。為最大程度地尋求救濟賠償請求人權利和維護納稅人權利之間的平衡點，實現國家賠償的實質正義，司法解釋明確規定賠償請求人、賠償義務機關經通知無正當理由拒不參加質證或者未經許可中途退出質證的，視為放棄質證，人民法院賠償委員會可以綜合全案情況和對方意見認定案件事實。本規定在拒不參加質證的法律后果上有別于民事訴訟和行政訴訟中的相關做法，對賠償請求人與賠償義務機關一律規定了類似于缺席判決的效果，做到既能督促賠償請求人、賠償義務機關參加質證，又能實現國家賠償法救濟私權和規制公權的宗旨。

    質證程序具體規定

    記者：本規定在規范人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件、提高工作要求等方面有何具體規定？

    負責人：本規定總結人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件的實踐經驗，對組織質證主體、參加質證人員、質證通知、質證準備、質證順序、質證記錄、延期質證等作出了規定。

    第一，關于組織質證主體和參加質證人員。本規定根據司法實踐的情況要求人民法院賠償委員會應當指定審判員組織質證，對于組織質證的審判員人數以及是否采取合議庭形式未作限定，具體視各級人民法院賠償委員會人員配備以及案件情況而定。根據本規定，質證雙方為賠償請求人和賠償義務機關，其他質證參與人包括復議機關、證人、鑒定人、勘驗人等。對于復議機關，我們認為其作為賠償義務機關的上級機關，是國家賠償審理前置程序中的裁決者，對其作出復議決定的事實和法律依據負有說明責任，故規定人民法院賠償委員會在必要時，可以通知復議機關參加質證。

    第二，關于質證的程序事項。我們充分借鑒了三大訴訟的立法成果，結合國家賠償司法實踐，對質證的程序事項作出了規定，使質證程序更符合人民法院審判和國家賠償工作的司法規律。首先，關于質證通知。本規定明確人民法院賠償委員會在質證三日前通知賠償請求人、賠償義務機關和其他質證參加人，決定公開質證的，應當在質證三日前予以公告。在一些國家賠償案件的審理中，需要通過質證向賠償義務機關作出原職權行為的工作人員或者其他利害關系人了解情況，查清案件事實，為此，我們作出了必要時可以通知上述人員參加質證的規定。其次，關于質證準備、質證順序、延期質證。質證程序類似于訴訟法上的庭審程序。我們參照三大訴訟法，對質證準備、質證內容、質證順序、延期質證作出了規定。在質證順序的規定上，鑒于實踐中存在不同案件的質證參加人訴訟能力差距較大，審理的繁簡難易程度差距較大，是否可以在質證程序中進行調解亦有不同，應根據案件具體情況靈活掌握質證活動的環節，我們對質證的一般順序作出規定，但未作強制性要求。在延期質證的規定上，為保證質證活動的正常進行，我們對可以延期質證的事由加以適度限定，例如，明確規定賠償請求人、賠償義務機關不能參加質證而延期質證的，必須是因為不可抗拒的事由；賠償請求人、賠償義務機關臨時提出回避申請而延期質證的，必須具備是否回避的決定不能在短時間內作出的前提條件。

    第三，關于質證活動的記錄。本規定要求書記員應當將質證的全部活動記入筆錄，質證筆錄由賠償請求人、賠償義務機關和其他質證參與人核對無誤或者補正后簽名或者蓋章。我們還根據人民法院審判實踐的經驗，規定審判員和書記員簽名的前提為賠償請求人、賠償義務機關和其他質證參與人拒絕簽名或者蓋章。與此同時，本規定還對質證活動的錄音錄像作出了規定，要求具備條件的人民法院對質證活動進行全程同步錄音錄像。

    證據規則具體規定

    記者：本規定對與質證程序相關的證據規則做了哪些具體規定？

    負責人：為指導各級人民法院賠償委員會更好地適用質證程序審理國家賠償案件，同時為將來制定專門的國家賠償證據規則做循序漸進的探索，本規定在國家賠償法第二十六條規定的基礎上，對與質證程序相關的證據規則作出了規定。鑒于賠償請求人與賠償義務機關舉證能力較為懸殊，為保證雙方在國家賠償程序中的實質平等，我們在舉證責任分配、人民法院賠償委員會調查取證、妨礙舉證的推定等方面，規定了符合國家賠償工作實際的證據規則，以貫徹落實國家賠償法第一條規定“保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利，促進國家機關依法行使職權”的宗旨。

    第一，關于舉證責任的分配。本規定側重于從結果意義規定舉證責任，將不同法律要件事實的舉證不能的不利后果在賠償請求人、賠償義務機關之間進行分配。首先，規定舉證責任分配的一般原則是賠償請求人、賠償義務機關對其主張的有利于自己的事實負舉證責任。其次，規定舉證責任分配的特殊規則，賠償義務機關在特殊情形下應對合法性、過錯、因果關系等法律要件事實負舉證責任。此外，還強調賠償義務機關對其提出的抗辯事由負有舉證責任。

    第二，關于舉證時限。本規定確立了舉證時限制度，針對國家賠償司法實踐中存在證據隨時提出，影響質證乃至審理活動正常進行的現象，對舉證期限、延期舉證以及逾期舉證的法律后果作出了規定。

    第三，關于證據裁判原則。未經質證的證據不能作為認定案件事實的依據，是三大訴訟都遵循的證據裁判原則，這也是人民法院居中裁判一切案件的基本準則。我們認為，國家賠償法第二十七條規定了人民法院賠償委員會可以進行質證，該規定屬于授權性規定，涵括了人民法院賠償委員會決定是否進行質證和如何確定質證效果的授權；如不規定未經質證的證據不能作為認定案件事實的依據，則不能體現法律的正當程序，也不能有效規范拒不參加質證的行為。為此，我們在本規定明確，適用質證程序審理國家賠償案件，原則上只有經過質證的證據才能作為認定案件事實的依據。

    此外，本規定還根據國家賠償案件的特點，對與質證程序相關的人民法院賠償委員會調查取證、證據交換、自認、免證事實、妨礙舉證的推定、認證原則等進行了規范。

日期：2013-12-26 13:12:46 | 關閉 |  分享到：