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2018年4月27日，中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會聯合發布《關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。針對社會各界關心的主要問題，中國人民銀行有關負責人回答了記者提問。

一、為什么要制定《指導意見》？

近年來，我國金融業改革開放力度不斷加大，大量非金融企業通過發起設立、并購、參股等方式投資金融機構。一些實力較強、行為規范的非金融企業投資金融機構，有助于優化自身的資本配置，提升競爭力，也有利于金融機構擴大資本來源，改善股權結構，增強了金融業與實體經濟的相互認知和理解。但實踐中也暴露出一些問題，部分非金融企業忽視自身主營業務發展，盲目向金融業擴張，助長了脫實向虛和杠桿率高企；一些非金融企業以非自有資金進行虛假注資、循環注資，導致金融機構沒有獲得真正能夠抵御風險的資本；還有少數非金融企業不當干預金融機構經營，將金融機構作為“提款機”，使得實業板塊與金融板塊風險交叉傳遞。

為規范非金融企業投資金融機構行為，強化對非金融企業投資金融機構的監管，有效防范風險傳遞，促進非金融企業與金融機構良性互動發展，人民銀行會同相關部門，立足于當前金融行業監管實踐，制定了《指導意見》。

二、《指導意見》的指導思想和基本原則是什么？

《指導意見》的指導思想是：全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，根據黨中央、國務院決策部署和全國金融工作會議要求，按照問題導向、補齊監管短板，明確非金融企業投資金融機構的政策導向，強化股東資質、股權結構、投資資金、公司治理和關聯交易監管，加強實業與金融業的風險隔離，防范風險跨機構跨業態傳遞。

《指導意見》遵循以下基本原則：一是立足主業，服務實體經濟。非金融企業應圍繞自身主業發展需要，科學布局對金融機構投資，審慎穩健經營，強化資本約束，控制杠桿率，避免盲目擴張和脫實向虛。二是分類監管，防范風險。對金融機構股東按照類型不同實施差異化監管，明確不同的準入和資質要求：對一般性財務投資，不作過多限制；對于主要股東特別是控股股東，建立規范的股東資質、資金來源真實性、公司治理、關聯交易等監管制度，不得對金融機構不當干預。三是規范市場秩序與激發市場活力并重。按照十九大報告提出的“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”要求，尊重各類產權，鼓勵扎根于為實體經濟服務的金融創新，允許具備核心主業突出、財務狀況良好、公司治理規范、發展戰略合理等條件的非金融企業依法依規投資金融機構，支持金融機構股權多元化，完善公司治理，拓寬資本補充渠道，讓非金融企業和金融機構都能從真實合規的投資行為中受益，實現經濟金融健康可持續發展。

三、《指導意見》在哪些方面強化了金融機構股東的資質要求？

《指導意見》對金融機構的不同類型股東實施差異化監管，主要規范金融機構的主要股東或控股股東，通過正面清單和負面清單的方式，強化股東資質要求。從正面清單看，金融機構的主要股東和控股股東應當核心主業突出、資本實力雄厚、公司治理規范、股權結構清晰、管理能力達標、財務狀況良好、資產負債和杠桿水平適度，制定合理明晰的投資金融業的商業計劃，并且控股股東原則上還要滿足連續3年盈利、凈資產不低于總資產40%等要求。從負面清單看，非金融企業脫離主業需要盲目向金融業擴張、風險管控薄弱、進行高杠桿投資、關聯交易頻繁且異常的，不得成為金融機構的控股股東。對所投資金融機構經營失敗或重大違規行為負有重大責任的非金融企業，在一定期限內不得再成為金融機構的控股股東。此外，還加強了對金融機構股權質押、轉讓和拍賣的管理，避免非金融企業違規惡意質押、轉讓所持有金融機構股權。

四、《指導意見》對投資金融機構的資金來源有哪些要求？

非金融企業投資金融機構必須使用自有資金。但近年來，一些非金融企業將銀行貸款、發債資金、理財資金等用來投資金融機構，甚至虛假注資、循環注資，導致金融機構資本不實，抵御風險能力削弱。為此，《指導意見》要求非金融企業投資金融機構應當以自有資金出資，資金來源真實合法，不得以委托資金、負債資金、“名股實債”等非自有資金投資金融機構，不得虛假注資、循環注資和抽逃資本。穿透識別實際控制人和最終受益人，禁止以代持、違規關聯等方式持有金融機構股權。

五、《指導意見》如何加強公司治理監管？

針對一些非金融企業投資金融機構中存在的股權結構復雜、交叉持股、多層持股、信息披露不足、受益所有人不明確等情況，《指導意見》規定：一是非金融企業的股權結構應簡明清晰，簡化投資層級，提高組織架構的透明度。金融機構的控股股東為企業集團或處于企業集團、控股公司結構之中的，須全面完整地報告或披露集團的股權結構、實際控制人、受益所有人及其變動情況，包括匿名、代持等相關情況，防止隱匿所有權架構，規避監管。二是金融機構應當建立有效的決策、執行、監督相互制衡的機制，強化董事會決策機制，避免大股東或實際控制人濫用控制權。三是成為金融機構控股股東的非金融企業，應當建立資金、人員、信息等方面的防火墻，對業務往來、信息共享、共用營業設施等行為進行有效規范。四是規范非金融企業與金融機構之間交叉持股和交叉任職行為，避免利益輸送和利益沖突。

六、《指導意見》如何加強關聯交易監管？

針對一些非金融企業與金融機構之間通過不當關聯交易輸送利益和套取金融機構資金的行為，《指導意見》強化關聯交易監管，要求一般關聯交易應當定期報告，重大關聯交易應當逐筆報告。非金融企業在成為金融機構主要股東或控股股東時，應當提交與關聯方外其他股東無關聯關系、不進行不當關聯交易的承諾函。非金融企業不得濫用控制權干預金融機構的獨立自主經營，不得直接或變相套取、挪用、擠占金融機構及其客戶資金。金融機構應當遵循穿透原則要求，建立有效的關聯交易管理制度，防止利益輸送和風險轉移。嚴禁通過各種手段隱匿關聯交易和資金真實去向，規避監管。

七、《指導意見》如何組織實施？

金融機構股東和股權管理監管制度與《指導意見》不一致的，金融監督管理部門相應進行修改。同時，在充分考慮市場影響的基礎上，按照“新老劃斷”原則，對新發生的非金融企業投資金融機構行為，嚴格按照新的監管要求執行；對《指導意見》發布前，涉及以非自有資金投資、通過不正當關聯交易投資等行為，進行規范。對于不符合要求、確需市場退出的，依法積極穩妥實施市場化退出。下一步，各相關部門將按照職責分工，認真貫徹落實《指導意見》的各項要求。非金融企業和金融機構應當按照《指導意見》的規定，依法依規開展相關經營活動。