Law-lib.com 2020-10-20 8:31:56 最高人民法院
規范選任管理提升參審質效
推動人民陪審員工作行穩致遠
——最高人民法院政治部、司法部人民參與和促進法治局負責人就人民陪審員法實施兩周年工作情況及《〈人民陪審員法〉實施中若干問題的答復》重點內容答記者問
1.問：人民陪審員法規定由司法行政機關牽頭負責選任工作。據了解，目前全國各地均完成了第一批人民陪審員的選任。請介紹一下選任工作的開展情況，以及新選任后的人民陪審員隊伍有哪些變化？
答：人民陪審員選任工作，是建設一支素質優良、代表廣泛、群眾基礎扎實的人民陪審員隊伍的重要基礎。兩年來，各級司法行政機關認真貫徹落實人民陪審員法和《陪審選任辦法》，積極會同人民法院、公安機關嚴格落實選任工作新機制，擴大人民陪審員選任范圍，規范人民陪審員選任程序，采取有效措施，認真落實隨機抽選規定，嚴格開展資格審查，組織好個人申請和組織推薦，更多社會閱歷豐富、熟悉社情民意的普通群眾加入到了人民陪審員隊伍，有效擴大了司法領域的人民民主。新選任后的人民陪審員隊伍主要呈現以下變化：一是隨機抽選成為主要來源。各地嚴格落實人民陪審員選任“兩個隨機”，從當地常住居民名單中隨機抽選產生人民陪審員候選人，從通過資格審查的人民陪審員候選人中隨機抽選正式人民陪審員，實現了選任理念由“方便”“好用”向“廣泛”“隨機”轉變，使更多普通公民有機會成為人民陪審員。二是個人申請和組織推薦更加有的放矢。各地嚴格執行個人申請和組織推薦不超過人民陪審員名額數五分之一的規定，結合工作實際，廣泛動員不同專業、行業的人員、單位和基層組織參與到人民陪審員選任工作中來，用足用好個人申請和組織推薦，進一步滿足審判工作需要。如廣西、貴州、云南、青海、新疆等地結合區域實際，從各少數民族選任一定數量的人民陪審員，有效補充了雙語審判力量。三是廣泛性和代表性進一步增強。目前，人民陪審員隊伍中男性占54.6%、女性占45.4%，平均年齡45歲；研究生以上學歷3.2%，高中以上研究生以下學歷87.4%，高中以下文化程度9.4%，人民陪審員隊伍進一步壯大，來源更加廣泛，人民群眾參與司法、監督司法的積極性進一步提升。
截至2020年6月底，各地均根據新法要求完成了第一批人民陪審員選任，同時對不符合新法要求的人民陪審員，依法提請免除職務，實現了人員“有進有出”。今年初開始，部分地區已經開展第二批選任工作，并結合新冠疫情防控新要求，及時主動調整選任思路和方法，采取線上報名、線上審查等方式，保證了選任工作順利推進。
2.問：人民陪審員法的宗旨是保障公民依法參加審判活動，充分發揮人民陪審員實質參審作用。請問過去兩年，在提升人民陪審員參審質效、發揮參審作用方面，人民法院都做了哪些工作？
答：人民陪審員制度的功能價值能否得到實現，關鍵在于人民陪審員的參審作用能否充分發揮。過去兩年，各地法院認真貫徹人民陪審員法及司法解釋相關規定，注重用制度保障人民陪審員參審權利，充分發揮人民陪審員懂民情、知民意的優勢，與法官專業化、職業化形成優勢互補，著力解決“陪而不審”“審而不議”的痼疾，有效發揮了人民陪審員的實質參審作用。一是合理細化參審案件范圍。各地準確把握人民陪審員法及相關司法解釋規定的參審案件范圍，不再片面追求陪審率，避免陪審制度混用和司法資源的浪費。二是組成七人合議庭審理社會影響重大案件。各地準確把握人民陪審員法精神，對刑事重罪、公益訴訟等社會影響重大的案件，適用三名法官和四名人民陪審員組成的七人合議庭審理，充分發揮人民陪審員熟悉社情民意、長于事實認定的優勢。三是探索建立問題清單制度，引導人民陪審員深度參審。各地建立健全庭前閱卷、法官指引、獨立發表意見等保障機制，著力保障人民陪審員參審職權。根據《陪審司法解釋》規定，在七人合議庭中探索制作事實認定問題清單，引導人民陪審員有針對性進行調查、發問、評議，切實發揮人民陪審員實質參審作用。四是健全隨機抽取機制，確保人民陪審員均衡參審。各地通過開發隨機抽取軟件，建立錯時參審機制等，積極落實個案隨機抽取，著力解決“陪審專業戶”現象。各地在落實隨機抽取的同時兼顧案件特殊需求，開展有針對性的隨機抽取，既保證了參審的均衡性，又充分發揮了人民陪審員優勢特長。人民陪審員法實施兩年來，全國各地法院人民陪審員共參審各類案件659.4萬余件，包括一批涉及群體利益、社會公共利益，人民群眾廣泛關注，社會影響重大的案件，取得了良好法律效果和社會效果，得到人民群眾的廣泛認可。
3.問：人民陪審員法實施兩周年之際，最高人民法院、司法部發布《〈中華人民共和國人民陪審員法〉實施中若干問題的答復》，專門就人民陪審員工作的一些具體問題作出規定，請介紹一下起草的背景和重要意義？
答：2018年4月27日，人民陪審員法正式頒布施行。隨后，最高人民法院單獨或聯合司法部出臺了《陪審選任辦法》《陪審工作辦法》和《陪審司法解釋》。在人民陪審員法和配套規范性文件實施過程中，地方陸續就有關問題進行請示，主要集中在選任、案件參審以及管理等方面。部分問題涉及到2005年《選任答復》規定，如法官離任后能否擔任陪審員，也有部分是新問題，如人民陪審員是否可以參加執行工作等，同時我們在工作中也發現，有一些地方的做法亟需糾正，如設定陪審率的考核指標，為人民陪審員配發統一制服等。
對上述問題，有必要對反映較為集中的問題進行系統答復，以加強指導，規范工作。去年12月，最高人民法院和司法部啟動了調研工作，今年3月，我們系統梳理實踐中存在的問題，結合地方法院意見建議，適當吸收、調整了2005年《選任答復》相關內容，形成了《〈中華人民共和國人民陪審員法〉實施中若干問題的答復》征求意見稿。5月底，經廣泛征求意見，各方面普遍認為《答復（稿）》具有較強的操作性，已較為成熟。我們在認真梳理并充分吸收各方反饋意見的基礎上，對《答復（稿）》作了進一步修改完善。按照工作安排，《答復》由最高人民法院和司法部完成會簽后，于8月11日正式印發。
《答復》是貫徹落實人民陪審員法的重要配套性文件，以人民陪審員法及配套規范性文件為依據，充分體現中國特色人民陪審員制度的功能定位，堅持以問題為導向，突出可操作性，對于規范人民陪審員選任，提升人民陪審員參審質效和司法公信力具有十分重要的意義。
4.從人民陪審員制度改革試點到人民陪審員法立法，再到《陪審司法解釋》，一直在強調人民陪審員的職責定位是參與審判。現實中，一些地方過于強調人民陪審員調解優勢，一些地方讓人民陪審員參與到執行、送達等工作。《答復》在這方面有沒有進行回應？
答：從調研情況看，個別地方把“人民陪審員”當成“人民調解員”，有的地方讓人民陪審員參與執行、送達、化解信訪、執紀、監督、法治宣傳等多項工作。今天，我們再次強調，人民陪審員履行的是法定審判職責，不具有送達、執行、接訪等業外職能，人民陪審員法的宗旨是保障公民依法參加審判活動，上述做法不僅與人民陪審員制度的設計初衷相違背，還損害了人民陪審員制度的公信力和嚴肅性。在《答復》起草過程中，有意見提出人民陪審員可以參加案件執行實施工作和執行異議案件的處理，我們認為，人民陪審員不應參加案件執行工作。主要考慮如下：第一，從職能職權來看，人民陪審員法明確規定人民陪審員的法定職責是參加第一審案件審判，執行不屬于第一審案件審判活動。文書送達、庭審記錄、案件執行等都不是人民陪審員的法定職責。第二，從履職具體方式來看，人民陪審員是通過開庭和合議履行職責，而非書面審查和聽證。《陪審司法解釋》明確規定人民陪審員不參加“不需要開庭審理的案件”，執行實施和執行異議審查中，人民法院組成合議庭實行書面審查或者聽證，不能等同于開庭審理第一審案件。第三，并非組成合議庭的案件均可適用人民陪審員制度。為充分發揮人民陪審員實質參審作用，更要嚴格按照人民陪審員法及司法解釋的規定確定參審案件范圍。第四，在設定參審數上限的前提下，不宜隨意擴大參審范圍。《陪審司法解釋》明確人民陪審員年度參審上限一般不超過30件，這是破除“駐庭陪審”現象的有力抓手，有利于法院把有限的資源用到真正能發揮陪審員作用的案件上。另外，需要明確傳達一種認識，即人民陪審員不是解決“人案矛盾”的手段。
5.問：《答復》中涉及人民陪審員選任工作的問答有8條，具體介紹一下都從哪些方面對選任工作進行了補充和完善？
答：剛才介紹到，經過兩年的實踐，在各級司法行政機關、人民法院、公安機關的共同努力下，人民陪審員選任工作取得了突出成效。但與此同時，在工作過程中，各地對一些具體問題把握不準，一定程度上影響了選任工作質效。例如，被納入失信被執行人名單的，不得擔任人民陪審員，是永久不得還是有期限，實踐中有不同認識。還比如《陪審選任辦法》規定“公民擔任人民陪審員不得超過兩次”，具體是否包括不同轄區任命等情形。對這些反映較集中的問題，我們加強調查研究，認真總結各地經驗做法，在《答復》中對選任工作進行了如下補充和完善：第一，進一步明確禁止擔任人民陪審員的人員范圍。一是明確了禁止擔任陪審員的范圍包括編制外人員；二是明確勞動爭議仲裁委員會仲裁員不能擔任陪審員；三是細化規定公民被納入失信被執行人名單期間，不得擔任人民陪審員。人民法院撤銷或者刪除失信信息后，公民符合法定條件的，可以擔任人民陪審員。另外，《答復》第3條至第5條沿用了2005年《選任答復》第4條至第6條關于鄉鎮人民代表大會主席團成員和人大常委會工作人員，以及人大常委會組成人員等人員離任后能否擔任人民陪審員的規定，并根據相關法律規定修改了部分表述。第二，細化了人民陪審員連任問題。法律規定人民陪審員任期五年，“一般不得連任”，《陪審選任辦法》進一步明確規定“公民擔任人民陪審員不得超過兩次”。實踐中，對于在人民陪審員法實施前任命和在不同轄區任命的情形，是否計入“兩次”的問題認識不統一。《答復》第8條將任職次數限制明確涵蓋到人民陪審員法實施前任命，以及在不同法院任職的情形，讓更多的公民有機會參與到司法事務中來。第三，明確了關于兵團法院人民陪審員選任問題。根據人民陪審員法及《陪審選任辦法》，結合兵團工作實際，整合吸收2005年《選任答復》和2019年司法部《關于新疆生產建設兵團司法局人民陪審員選任機構問題的批復》，進一步明確了相應情況下選任機構、名額確定、任命問題。
下一步，我們將以《答復》的出臺為契機，指導各地司法行政機關進一步加強與人民法院及相關部門的協作配合，完善工作機制、抓好具體組織實施，切實落實好人民陪審員法和相關規定，充分發揮司法行政職能作用，共同推進人民陪審員選任常態化開展，加大普法宣傳，推動形成人民群眾理解支持、積極參與的良好局面。
6.問：除法律另有規定外，人民陪審員同法官有同等權利，那么陪審員是否也應參照《法官法》實行任職回避？比如，有的陪審員配偶、父母、子女從事律師職業，在陪審員任職地區法院進行訴訟活動的，這種情況如何約束？
答：人民陪審員法規定“人民陪審員的回避，適用審判人員回避的法律規定”。結合人民陪審員的職責定位，實際上是訴訟回避的要求。在人民陪審員法實施以后，有意見提出，人民陪審員依法履職期間，同法官享受同等權利，如其配偶、父母、子女從事律師職業，如可在其所任職法院代理訴訟案件，將在一定程度上影響司法公正，建議人民陪審員也適用法官任職回避的規定；也有意見提出，人民陪審員一般不適用法官任職回避的規定，但特殊情況除外，如可能在同一審判組織成員中出現近親屬的情況。
我們認為，法官任職回避與三大訴訟法規定的回避是兩種不同的制度，訴訟法規定的回避著眼于審判活動，任職回避是對執業權利的一種限制。關于人民陪審員是否適用法官任職回避的規定，一方面，人民陪審員與職業法官有所區別，陪審員僅在參加案件審判時具有審判權，并非一項職業，與職業法官不同；另一方面，人民陪審員主要是隨機抽選產生，其配偶親屬系律師等情形并不占主體，且參審案件也是隨機抽取，并有參審數上限，從這個角度看可以不適用任職回避規定。綜上，考慮到二者性質不同，采取個案訴訟回避的方式可以解決實踐中此類問題，《答復》明確規定，人民陪審員適用民事、刑事、行政訴訟法中訴訟回避的規定，不適用《法官法》中法官任職回避的規定。
7.《答復》對于規范人民陪審員選任、提高人民陪審員參審質效和提升司法公信力，具有十分重要的意義。下一步，最高人民法院和司法部在人民陪審員法貫徹落實上還有哪些部署？
答：兩年來，各級人民法院和司法行政機關從制度體系建設、總體部署和具體推進全方位入手，人民陪審員選任、培訓、參審、管理保障等各方面工作均取得明顯進展，人民陪審員參審質效、隊伍素質逐步提高，司法公信力和群眾獲得感不斷增強，但也面臨不少困難和問題。黨的十九屆四中全會對人民法院加快建設公正高效權威的社會主義司法制度、推進審判體系和審判能力現代化提出了更高要求。下一步，人民法院和司法行政機關將在各級人大及其常委會的有力監督和指導下，立足職能，把實施人民陪審員制度作為堅持群眾路線、擴大司法民主、確保司法公正的重要工作抓實抓好。一是強化協同配合，進一步提升人民陪審員選任工作質效。健全完善司法行政機關與人民法院、公安機關的良好協作機制，針對部分地區選任工作出現的問題，深入分析查找原因，有針對性地改進工作方式，提高選任工作質效。細化人民陪審員選任的資格條件和背景審查。指導和鼓勵各地司法行政機關、人民法院積極發揮主觀能動性，加強溝通磨合，在法律框架內探索具有地區特色的選任方法。二是優化參審機制，進一步發揮人民陪審員參審作用。指導各地法院進一步完善庭前閱卷、法官指引、評議案件等機制。認真總結疫情防控常態化形勢下的“云陪審”等經驗做法，不斷優化人民陪審員參審模式，著力解決工陪矛盾。三是健全管理機制，進一步實現培訓、考核、獎懲工作精細化發展。各地要加強組織領導，進一步明確人民陪審員工作的管理部門和具體職責，加大信息化建設力度，提升管理水平。進一步優化完善現有陪審管理系統相關功能，提高系統適用性。加大培訓力度，指導各地法院因地制宜、因人施策，會同司法行政機關分層分級分類對法官、書記員、人民陪審員等進行培訓。鼓勵各地結合疫情防控常態化采取同步視頻、網絡課件等方式開展培訓。協調財政部抓緊研究出臺經費管理辦法，落實人民陪審員法對參審對象和標準的規定。四是擴大學習宣傳，進一步凝聚人民陪審員工作強大合力。加強基層宣傳教育，推動將人民陪審員制度納入“八五”普法宣傳，通過印發普法教育手冊，出版法律和配套文件簡明釋義等，進一步擴大制度群眾基礎。認真做好《答復》的宣傳解讀工作。在法治日報、人民法院報等開辟人民陪審員專欄。對“人民陪審”微信公眾號進行更新改版，以人民群眾喜聞樂見的形式，傳遞人民陪審員制度的價值理念。指導地方各級法院、司法行政機關建立健全常態宣傳機制，共享資源信息，凝聚宣傳合力，共同營造陪審工作良好氛圍。
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