充分履行“四大檢察”法律監督職能
助力完善未成年人保護大格局
——最高檢九廳負責人就《全國檢察機關“檢愛同行 共護未來”未成年人保護法律監督專項行動實施方案》答記者問
日前,最高檢印發《全國檢察機關“檢愛同行 共護未來”未成年人保護法律監督專項行動實施方案》。4月29日,最高檢第九檢察廳廳長史衛忠就相關問題回答了記者提問。
1.在今年6月1日“兩法”施行前夕,檢察機關部署開展未成年人保護法律監督專項行動具有積極意義。請問在專項行動中,檢察機關將怎樣充分發揮未成年人保護法律監督職能作用?
答:檢察機關是國家的法律監督機關,也是唯一參與未成年人司法保護全過程的政法機關。新修訂的未成年人保護法、預防未成年人犯罪法將檢察機關探索創建的強制報告、入職查詢、未成年人檢察公益訴訟、督促、支持起訴、“一站式”詢問救助、家庭教育指導等制度機制上升為法律,確立了檢察機關對未成年人保護和犯罪預防工作開展法律監督的職責,賦予了檢察機關在未成年人保護工作中的更重任務。開展未成年人保護法律監督專項行動,是把未成年人檢察工作放到黨和國家工作大局中謀劃,貫徹習近平總書記關于未成年人保護的重要指示批示精神和黨中央關于加強未成年人保護工作的決策部署,落實新修訂的“兩法”,推動解決未成年人保護社會治理突出問題,促進未成年人保護體系更加健全完善的有力舉措。
檢察機關法律監督是我國司法制度的重要特色。開展此次專項行動,要牢牢把握未成年人保護和犯罪預防工作的法律監督職能定位,找準檢察工作在未成年人保護大格局中的著力點、結合點,更新理念、充分履職。
一是堅持督導而不代替。新修訂的未成年人保護法提出,保護未成年人是社會共同的責任。只有各職能部門和相關主體依法履職盡責,才能把未成年人保護相關法律法規落到實處。職能部門和相關主體工作專業化、專門化、社會化特征明顯,是未成年人保護的基礎性工作,檢察機關必須緊緊依靠、助推落實,而不是有缺補位、不足替代。檢察機關在專項行動中發現有關單位未盡到未成年人教育、管理、救助、看護等保護職責的,應當根據未成年人保護法第114條的規定,向該單位提出建議,督促其承擔法律義務和法定職責。
二是堅持在辦案中監督、在監督中辦案。檢察機關對法律監督與訴訟辦案一身二任、職能一體兩面。“兩法”明確人民檢察院通過行使檢察權,對涉未成年人的訴訟活動、未成年人重新犯罪預防工作等依法進行監督。法律監督的內容并不限于訴訟活動,對訴訟活動之外涉及未成年人權益的,檢察機關也可以行使檢察監督權。在對涉及未成年人的訴訟活動、重新犯罪預防工作依法進行監督的基礎上,未成年人檢察在專項行動中應當充分履行刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”職能,深入推進未成年人檢察業務統一集中辦理,在辦案中發現未成年人保護執法司法中的違法線索和問題,通過檢察建議、糾正違法等方式,依法開展未成年人保護法律監督,不斷深化未成年人全面綜合司法保護。
三是堅持政治效果、法律效果、社會效果相統一。“未檢工作沒有止境”,檢察機關在專項行動中要推動解決未成年人保護的普遍性、系統性、源頭性問題,推動解決人民群眾反映強烈的未成年人保護熱點、難點和痛點問題,建立解決問題的長效機制,促進未成年人保護制度建設,推動相關法律制度進一步完善。要將專項行動與“我為群眾辦實事”實踐活動有機結合起來,通過專項行動,努力做到“辦理一案、治理一片”,努力為人民群眾提供更優質的檢察產品,厚植黨的執政基礎。
四是堅持雙贏多贏共贏。未成年人保護是一項系統工程,需要全社會共同參與。只有凝聚各方面力量,才能形成未成年人保護合力。檢察機關在專項行動中要充分運用政治智慧、法律智慧、監督智慧,積極參與未成年人保護工作協調機制建設,認真履行專門教育指導委員會成員單位職責,加強與公安、法院,政府有關部門,共青團、婦聯、關工委等組織的協作配合,形成良性、互動、積極的工作關系,共同保障未成年人合法權益,推動完善“家庭、學校、社會、網絡、政府、司法”未成年人保護大格局。
2.去年,最高檢聯合相關部門出臺了侵害未成年人案件強制報告制度和入職查詢制度。我們注意到,此次專項行動又專門提到要落實這兩項制度,有什么考慮?
答:2020年5月,最高檢與國家監委、公安部等部門出臺《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見(試行)》,推動解決侵害未成年人犯罪發現難、發現晚問題。8月,聯合教育部、公安部出臺《關于建立教職員工準入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》,加強性侵未成年人犯罪源頭預防,將“大灰狼”堵在校門之外。這兩項制度施行后,各地檢察機關積極推動、監督制度落實。聯合教育部門加快建設信息查詢平臺,與公安部門信息共享、服務對接,開展性侵違法犯罪人員信息核查。黑龍江建三江虐童案、山西懷仁虐童案、北京門頭溝傷童案等大量侵害案件因相關人員按規定報告得以及時發現。檢察機關在辦案中發現的違反強制報告規定涉嫌違紀違法的均受到了相應處罰。湖南某小學教師強奸、猥褻學生案件,涉事學校負責人員隱瞞不報,檢察機關對該校正副校長以涉嫌瀆職犯罪提起公訴,已被追究刑事責任。
檢察機關推動創建的強制報告制度和入職查詢制度被新修訂的未成年人保護法吸收,成為法律的剛性規定,必須不折不扣執行。專項行動將落實這兩項制度作為檢察機關依法開展監督的重點工作,一是修訂后的未成年人保護法重大突破之一,是在第八章法律責任部分強化了相關主體的具體法律責任。實踐中,不履行強制報告義務、不按照規定查詢的,根據未成年人保護法第117條、第126條的規定,應當依法對相關部門予以處罰,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分,構成違法犯罪的,追究刑事責任。檢察機關要通過此次專項行動,依法監督相關單位和責任主體追究違紀違法責任。二是修訂后的未成年人保護法第62條進一步擴大了入職查詢的范圍,一方面將查詢主體擴大至所有的密切接觸未成年人的單位,另一方面將查詢信息擴大至性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄,這對未成年人保護工作提出了新的更高要求。檢察機關要通過此次專項行動,聯合相關職能部門逐步建立覆蓋性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪的信息庫,并督促相關單位執行從業禁止的規定。三是密切接觸未成年人點多面寬,強制報告義務主體、入職查詢范圍涉及多部門多行業,很多單位和相關責任主體對這兩項制度的重要性和強制性認識不足,理解不到位,檢察機關要通過此次專項行動,讓強制報告、入職查詢相關單位和責任主體知悉法律規定,主動、及時履行報告、查詢義務,形成社會認同。
3.家暴、虐待兒童等事件時有發生,引起廣泛關注。專項行動提出要推動解決未成年人父母或者其他監護人不依法履行監護職責、監護侵害、監護缺失等問題,檢察機關將有哪些舉措?
答:當前,未成年人父母或者其他監護人監護不力甚至發生監護侵害的情況,是未成年人保護工作面臨的比較突出問題之一。新修訂的未成年人保護法嚴格了父母或者其他監護人的監護責任,明確了國家對家庭監護進行指導、支持、幫助和監督的責任,完善了委托照護和臨時監護、長期監護制度,拓展充實了檢察機關對監護支持、監督、干預的具體規定,可以說構建了比較完備的未成年人保護監護制度。
近年來,對于父母或者其他監護人性侵害、遺棄、虐待、暴力傷害等嚴重損害未成年人身心健康的監護侵害行為,以及怠于履行監護職責,或者無法履行監護職責并且拒絕將監護職責部分或者全部委托,導致未成年人處于危困狀態的,檢察機關多措并舉積極開展監護侵害和監護缺失監督工作,確保未成年人得到妥善監護照料。比如,聯合有關部門先后出臺了《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》《關于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》,對監護侵害未成年人犯罪依法嚴厲打擊和處理。通過此次專項行動,檢察機關將聯合教育、民政、婦聯等部門共同做好以下工作:一是及時督促、支持起訴撤銷監護人資格。落實新修訂的未成年人保護法第106條的規定,督促、支持相關組織和個人代為提起撤銷監護人資格訴訟,會同民政等部門做好對未成年人的綜合救助、生活安置等工作。二是積極探索建立監護保護工作機制。向全國推廣福建檢察機關“督促監護令”探索經驗,對涉及未成年人案件辦理過程中,發現監護人存在管教不嚴、監護缺位等問題導致未成年人違法犯罪或受到侵害的,向監護人發出“督促監護令”,責令監護人接受針對性的家庭教育指導,推動解決未成年人涉案背后“家庭監護不力”這個未成年人保護痛點難點問題。三是推動加強留守未成年人、困境未成年人的關愛幫扶。積極履行農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作部際聯席會議成員單位職責,聯合有關部門建設救助保護長效機制,救助保護被侵害的未成年人,確保得到妥善照料。四是推動保障未成年人的受教育權。督促配合有關部門解決應當接受義務教育的未成年人失學輟學、勸返復學問題,對完成義務教育尚未進入社會的未成年人加強銜接管理、教育培訓、關愛幫扶,打通關愛幫助的“最后一公里”。
4.校園欺凌和暴力問題不容忽視,也是學校迫切需要解決的難題。專項行動提出要重點推動解決防控學生欺凌等學校保護措施的落實。請問有哪些具體舉措?
答:校園欺凌和暴力問題廣受社會關注。以前對校園欺凌的預防和處置主要是依據政策文件,如教育部等十一個部門發布的《加強中小學生欺凌綜合治理方案》等。新修訂的未成年人保護法首次在國家立法層面規定了學生欺凌的定義,并從加強教育培訓、及時報告、對學生的保護與管教等方面規定了具有指導性和可操作性的措施,要求教育行政部門會同有關部門建立學生欺凌防控制度等。
校園欺凌是一個綜合性的社會問題,是多層次因素疊加的結果。從檢察機關辦理的校園欺凌案件情況看,有未成年人身心發育尚不成熟的因素,也有家庭、學校、社會等各方面的原因。通過此次專項行動,檢察機關將會同相關部門共同做好以下工作:一是配合教育行政部門,落實“兩法”要求,推動學校全面建立學生欺凌防控工作制度,對教職員工、學生等開展防治學生欺凌的教育和培訓,落實侵害未成年人案件強制報告制度,促進安全校園建設。二是聯合民政、婦聯、團中央、關工委等相關部門,加強家庭教育指導,教育引導未成年人系好人生第一粒扣子,加大對家庭困難、身心有障礙學生的關愛幫助力度,避免成為校園欺凌的受害者。三是配合教育、公安、市場監管等相關部門,開展校園安全建設和周邊環境治理,為廣大中小學生營造良好環境。四是加強與網信、公安等部門的協作配合,加強網絡治理,凈化網絡環境,預防和減少對未成年人實施侮辱、誹謗、威脅或者惡意損害形象等網絡欺凌行為。五是把加強青少年法治教育擺在更加重要的位置,進一步提升法治教育水平,深化“法治進校園”、檢察官擔任法治副校長等工作,推動形成尊法學法守法用法的良好氛圍。
5.專項行動提出要重點推動旅館、賓館、酒店、營業性娛樂場所、酒吧、網吧等場所的整改。為何如此重視這個問題?檢察機關如何推動解決?
答:從檢察機關辦理的涉未成年人犯罪案件情況來看,未成年人涉嫌犯罪或者受到犯罪侵害,往往與其所處的不良環境有關。旅館、賓館、酒店等住宿場所已成為不法分子對未成年人實施侵害的高發地,大量性侵害未成年人案件發生在上述場所中。一些營業性娛樂場所、酒吧、網吧等場所管理不嚴,也容易讓未成年人沾染不良習氣,對未成年人成長產生不利影響。新修訂的未成年人保護法對住宿經營者的安全保護義務作出規定,進一步擴大了禁止設置不適宜未成年人活動的場所區域,補充了有關服務的限制性規定,完善了經營者的提示義務。
檢察機關在專項行動中,要注意配合公安、市場監督管理、文化和旅游、煙草專賣等相關部門,推動整改以下問題:一是旅館、賓館、酒店等住宿經營者違法接待未成年人問題。要求住宿經營者履行詢問、報告和聯系的法定義務,對違反法律規定的住宿經營者,要作出責令限期改正、責令停業整頓或者吊銷營業執照、吊銷相關許可證等處罰。二是學校、幼兒園周邊違法設置營業性娛樂場所、酒吧、網吧等不適宜未成年人活動的場所問題。督促加強對不適宜未成年人活動的場所違規接納未成年人行為的監督管理,對違反法律規定的,作出責令限期改正、沒收違法所得、責令停業整頓或者吊銷營業執照、吊銷相關許可證、罰款等處罰。三是不適宜未成年人活動的場所違法接待未成年人,煙、酒、彩票經營者違法向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎金等問題。督促加強對不適宜未成年人活動場所的監督管理,嚴懲向未成年人售煙(含電子煙)、酒、彩票行為,違反法律規定的,由職能部門作出相應的行政處罰。
6.專項行動提出要加強未成年人公共利益重點領域的治理。這些重點領域是怎么確定的?其中提出推動解決網絡產品和服務提供者侵犯未成年人合法權益問題,具體怎么開展?
答:檢察機關是保護社會公共利益的重要力量,加強未成年人公共利益的保護,是檢察機關勇于擔當的責任。新修訂的未成年人保護法第106條規定,未成年人合法權益受到侵犯,涉及公共利益的,人民檢察院有權提起公益訴訟,為檢察機關開展未成年人保護公益訴訟提供了明確法律依據。目前,未成年人檢察公益訴訟已由點到面,全面開展。辦案中我們發現,未成年人檢察公益訴訟涵蓋領域和監督對象多樣化,公安、教育、文化和旅游、廣播電視、工信、市場監管、交通運輸等職能部門均有可能涉及。檢察機關牢牢抓住“公共利益”這個核心,體現未成年人特殊、優先保護政策,在專項行動中確定了侵犯未成年人合法權益涉及面廣、社會影響大、后果嚴重,人民群眾反映強烈、迫切期盼解決的重點問題。比如,涉及未成年人的食品、藥品、玩具、文具、兒童出版物和游戲游藝設備、游樂設施等,與未成年人身心健康聯系密切,關系到不特定多數未成年人的利益,有必要重點保護。
近年來,網絡成為人們的基本生活方式,給人們的學習、工作和生活帶來便利的同時,也帶來了一系列問題,比如網絡傳播淫穢、色情、暴力等有毒有害信息,網絡游戲沉迷、網絡侵害等等。由于未成年人身心尚未發育成熟,網絡對他們的影響更為長遠、深刻。比如,在懲治涉疫情犯罪中,就出現了一些未成年人利用網絡實施詐騙犯罪的案件。新修訂的未成年人保護法增加了網絡保護專章,對于保障未成年人在網絡空間的合法權益具有重要意義。專項行動提出推動解決網絡產品和服務提供者侵犯未成年人合法權益問題,檢察機關要注意配合相關部門,推動開展以下工作:一是加強對未成年人網絡保護工作的監督檢查,依法懲處利用網絡從事危害未成年人身心健康的活動。二是加大對網絡平臺企業的監管力度,促進提高對青少年用戶的識別精準度,清理青少年專屬內容池,解決“兒童、青少年模式”流于形式的問題。三是監督網絡產品和服務提供者履行預防未成年人沉迷網絡的義務。解決實名認證、適齡提醒、產品或服務本身不能故意含有誘導沉迷的設計、不得提供不適合未成年人接觸的內容、對用戶在線時段和時長進行限制等問題。四是監督網絡產品和服務提供者及時受理并處理涉及未成年人的投訴、舉報,發現用戶發布、傳播含有危害未成年人身心健康內容的信息的,立即停止傳輸相關信息和采取處置措施,保存有關記錄向網信、公安等部門報告,等等。