Law-lib.com 2021-9-2 10:32:53 最高檢網站
近日，最高人民檢察院制發了以公益訴訟檢察工作為主題第二十九批指導性案例，聚焦環境和民生領域社會關切，突出強化公益訴訟實踐引領作用。最高檢第八檢察廳廳長胡衛列就相關問題回答了記者提問。
記者：請您談談發布這批公益訴訟指導性案例的考慮？
胡衛列：公益訴訟檢察工作全面實施四年多來，在黨中央的部署推動和最高檢黨組的堅強領導下，在社會各界的關注支持下，取得了快速發展。我們堅持以人民為中心，積極在生態環境和資源保護、食品藥品安全等關系民生福祉的領域加大辦案力度，已累計立案辦理公益訴訟案件近50萬件。與此同時，黨的十九屆四中全會、《法治中國建設規劃（2020-2025年）》和中共中央《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（下稱《意見》）等一系列中央會議和文件都對加強公益訴訟檢察工作、拓展公益訴訟案件范圍、完善公益訴訟法律制度提出了明確要求。
加快推進公益訴訟法律和制度規范建設，以滿足快速發展的公益訴訟實踐的需要，是當前十分緊迫的問題。針對實踐中對公益訴訟案件的具體范圍、程序要求規定不明確、理解不一致，法律規定比較原則、相關程序性操作規范不健全，一些新情況、新問題已有法律規定沒有涉及等突出的問題，通過指導性案例的方式，將地方實踐中相對比較成熟、各方面有共識的經驗做法和有益探索總結提煉成具有普遍意義的指導性規則，能夠指導、規范和引領辦案實踐，發揮以案釋法、推動立法的作用，從而更好地回應黨中央和人民群眾對公益訴訟檢察工作提出的新要求。
記者：這批案例的指導意義體現在哪些方面？
胡衛列：本批公益訴訟指導性案例涉及領域廣、案件類型豐富，包括民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟，涉及一審、二審、行政公益訴訟訴前程序。在目前公益訴訟檢察缺乏專門立法的情況下，對現有立法不足進行了補充細化。
一是對于維護海洋生態環境保護，行政機關擔負著第一順位職責，生態損害賠償制度具有優先適用性，公益訴訟檢察則具有補充性和兜底性。一些案件中，海洋監管部門雖然對違法行為人進行了行政處罰，但未能完全實現維護公益的目的，經書面建議和督促后又不提起生態環境損害賠償訴訟的，檢察機關再繼續通過行政公益訴訟手段督促行政機關履職已沒有實際意義，應當依法提起民事公益訴訟，切實發揮保護海洋生態環境、維護社會公共利益的職能作用。
二是在辦案中涉及行政執法與刑事司法銜接時，實踐中，行政機關普遍認為在違法行為涉嫌刑事犯罪時，應堅持刑事程序優先，在刑事訴訟程序終結后行政機關方能作出行政處理。但在生態環境公益訴訟案件中，對受損環境的修復常常是刻不容緩的。此類案件辦理的關鍵核心是修復和保護生態環境，行政機關和司法機關的共同目標從本質上講是一致的，相關辦案部門應形成共識與合力，在不影響刑事案件辦理的情況下，將修復環境、維護公共利益放在首位，才能及時避免生態環境損害后果的進一步擴大。
三是對于安全生產領域案件的辦理，要堅持預防為主的原則。安全生產事故往往會造成復雜的公益損害后果，安全生產領域公益訴訟的制度價值在于防患于未然，及時制止侵害、消除隱患，避免造成無法挽回的嚴重后果，這是檢察機關作為公共利益代表不可忽視的責任。辦理安全生產領域案件旨在最大限度預防和減少安全生產事故，破解安全生產行政監管困境。對于屬于跨行政區劃的公益訴訟案件，在綜合考慮案件性質、領域、公益損害程度、需協調部門等因素后確定了管轄檢察機關，發揮專門檢察院跨行政區劃的管理體制優勢和辦理涉鐵案件的專業優勢。
四是對于辦理自然遺跡和風景名勝類案件來講，自然遺跡和風景名勝是環境的組成部分，屬于不可再生資源，任何對其進行破壞的行為都是損害人類共同享有的環境資源、損害社會公共利益，檢察機關依法可以進行公益訴訟監督。面對獨特的環境資源、自然景觀等因缺乏真實的交易市場、難于確定損害價值的情況，可以采用條件價值法進行評估，此方法為今后檢察機關辦理類似案件的鑒定難題提供了具有參考性和可操作性的評估路徑。同時，具體的賠償數額要結合多方面因素綜合考慮確定，以保障案件辦理的實效性。
五是深入解讀環境概念，增強環境保護人文關懷。傳統村落屬于環境保護法第二條中列明的“環境”范疇，檢察機關依法可以對破壞傳統村落的現象開展公益訴訟監督。案件辦理過程中，要注重以人民為中心，平衡好傳統文化保護和社會經濟發展，真正落實好我國鄉村振興戰略發展。同時，還要注意發揮檢察機關辦案后的監督效果，可以在推動當地相關立法的基礎上，協同地方行政部門推動改善傳統村落的基礎設施和公共服務設施配套項目，在保護中挖掘旅游資源，形成有特色的傳統村落旅游金牌路線，讓村民實現脫貧致富。住房和城鄉建設部對公益訴訟檢察參與傳統村落保護的督促保護方面持高度認可態度，各級檢察機關辦理此類案件時可加強與住建部門的聯系，相互支持配合，達到雙贏、多贏、共贏的效果。
記者：如何理解您剛才所說更加深入和廣泛的“環境”概念？
胡衛列：人類的生活環境包括自然環境和社會環境，法律對環境的保護都是從自然環境、生存環境開始，逐漸過渡到對社會環境、人文環境的關注和保護，這體現了一個國家經濟的發展和文明的進步。
根據當前我國社會主要矛盾的轉化，人民群眾對美好生活的需求既包括物質生活的豐富，也包括精神生活的提升。公益訴訟檢察在重點保護自然環境的前提下，擴展探索保護人文環境、物質、非物質的文化成果，與當前我國社會主義法治的發展階段及人民群眾的需要是相一致的。
因此，公益訴訟檢察所涵蓋的環境范疇理應更廣闊、更全面。保護好各類人文環境、風景名勝等普通個人訴訟難以發揮統籌作用的環境內容，對于社會主義精神文明建設、堅定人民文化自信有著重要意義，也有利于合理分配和利用司法資源，體現社會主義國家的制度優勢，對于文化的延續和可持續發展都有著重要價值。
今后我們還要嘗試在更廣闊的環境領域中開展公共利益保護和檢察監督，配合好國家各項重大戰略決策，最大限度地為社會經濟全面發展做好保障。這批指導性案例通過對環境概念外延的深度理解和把握，為辦案實踐中的難題提供方法論，有助于發揮其實踐引領作用，使各級檢察機關在今后的辦案工作中既注重守護人民群眾生活的自然環境，也能更好地守護好人民群眾的精神家園。
記者：新修訂的安全生產法9月1日已正式實施，授權檢察機關對安全生產違法行為提起公益訴訟，這在我國立法上尚屬首次。我們注意到這批指導性案例中有一件危害高鐵運營安全行政公益訴訟案，如何辦好此類案件？
胡衛列：我國安全生產法律體系較為龐雜，涉及的行業多、專業性強，給檢察機關開展安全生產領域公益訴訟帶來新的挑戰，指導性案例中關于高鐵安全的案例展現了檢察機關在安全生產領域辦案的一些經驗。
辦理好這一新領域的案件，加強學習安全生產法的同時要系統學習包括消防、危險化學品、民用爆炸品等涉及專項安全生產監管的諸多行業法律法規規章，深入研究已經發布的安全生產領域指導性案例和典型案例，為確保法律統一正確實施打下良好基礎。
對安全生產涉及的公益侵害，關注的重點不應是已經發生的安全事故和實然侵害，而應是重大風險，安全生產領域公益訴訟的制度價值在于防未病、治未然。鑒于安全生產事故的突發性和緊急性特點，在司法實踐中需要進一步提高辦案效率，靈活運用訴前磋商程序，優先通過行政公益訴訟督促行政機關履職整改，消除和防范重大安全隱患和侵害危險。
最后要找準辦案重點，根據中央有關文件精神以及各省專項決定的相關內容，結合辦案實際，針對群眾反映強烈、社會影響較大的礦山和尾礦、鐵路安全、道路交通、危化品、消防、工業園區、城市建設、危險廢物、易燃易爆物品等方面存在的問題，充分發揮檢察一體化辦案優勢，提高發現重大安全隱患線索的能力。對于安全生產負有主體責任的生產經營單位，可以探索對其提出民事公益訴訟訴前檢察建議，確保公益保護的及時性和有效性。
記者：怎樣確保這些案例在基層辦案中切實發揮指導性作用，面對不斷變化的新情況、新考驗，如何提高案例的適用性？
胡衛列：指導性案例制度建立的初衷之一是統一法律適用標準，增加現有制定法的確定性和安定性。要充分發揮案例的指導作用首先要對指導性案例的功能價值有正確認識：
一是補充成文法不足。檢察指導性案例雖不具備法源地位，但也并不僅僅局限于參考價值，在目前公益訴訟檢察缺乏專門立法的情況下，指導性案例能夠彌補成文法滯后、模糊等不足的作用顯得更為重要，且其具體性、生動性能夠更直觀地將現有法律規范與案件事實相結合，從而進一步起到健全公益訴訟檢察理論體系的作用。
二是指導重點領域工作。重大、復雜、疑難和新類型案件的處理一直是檢察辦案面臨的棘手問題，指導性案例能夠很好地從辦案難點、辦案手段、辦案爭議等方面提供適用樣本，將模糊問題加以理清，避免司法偏差。
三是回應社會關切。指導性案例從一定程度上反映了公益訴訟工作的階段重點，是對國家政策的落實與解讀，也是對現階段群眾關切的回應，這對后續辦案工作既能引領方向、指明目標，又能起到在社會上進行法治宣傳教育、增進民眾司法認同的作用。
因此，要充分利用好已有的案例資源，尤其是發掘好指導性案例的價值作用，在辦案探索中不斷提升科學化、規范化水平。后續我們會繼續加強對已發布指導性案例、典型案例的分析解讀，發揮好案例的指引作用，為各地做深、做細、做實各重點領域辦案提供充分參考。同時，要加強經驗總結和經典案例培育與發現，注重從案件辦理前端著手，增強精品案例培育意識，做好案件的總結提煉，勤于、善于從各領域、多角度深入發掘具有法律適用價值的指導性案例，不斷完善公益訴訟檢察理論體系，提高公益訴訟案件的辦理質效。
記者：最近，中共中央發布了《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，下一步，公益訴訟檢察工作將圍繞哪些重點來落實？
胡衛列：《意見》對檢察機關的監督職能再次進行了強調，既是考驗也是契機。首先，各級檢察機關公益訴訟檢察條線要繼續以習近平法治思想為指導，深入貫徹落實《意見》，服務保障好國家重大戰略實施，在實踐發展中構建公益訴訟檢察的理論體系和價值體系，逐步完善相關立法，不斷提高各級檢察機關公益訴訟辦案能力，圍繞中央和最高檢黨組的統籌安排，扎實做好檢察公益訴訟各項工作。
其次，要加大現有領域辦案力度，配合落實好新修訂、新賦權的各項法律法規。在現有的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓和英烈權益保護、未成年人權益保護等重點領域中，檢察機關近年來已辦理了大量案件、積累了豐富經驗，從法治效果和社會效果來看也經受了時間檢驗，取得了人民群眾的廣泛認可。2021年以來，國家新頒布的軍人地位和權益保障法、個人信息保護法，新修訂的安全生產法均對公益訴訟檢察予以賦權，這既是對公益訴訟檢察前期工作成效和深遠價值的肯定，也是公益訴訟制度創新發展的新契機，我們要不辱使命、敢于擔當，積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍，切實保障人民福祉。
最后，要扎實抓好現有各項工作的開展，有條不紊推進好各項正在部署的專項工作，充分發揮一體化辦案機制，帶頭高質量辦理自辦案件。加強與相關部門的溝通聯系，建立協作機制，為公益訴訟檢察辦案鋪路架橋。同時，注重經驗總結和成果轉化，加快推動公益訴訟檢察理論體系建設，為完善中國特色社會主義公益訴訟檢察制度提供理論支撐和智力支持。
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