Law-lib.com 2023-12-13 16:32:32 正義網
2023年12月13日上午10:30,最高人民法院、最高人民檢察院行政公益訴訟典型案例新聞發布會在最高人民法院舉行。最高人民法院行政審判庭庭長耿寶建、最高人民檢察院第八檢察廳廳長徐向春出席發布會,發布行政公益訴訟典型案例并回答記者提問,發布會由最高人民法院新聞局副局長王斌主持。
一、請問自檢察公益訴訟制度建立以來,行政公益訴訟檢察工作呈現出哪些特點?
徐向春:自檢察公益訴訟制度建立以來,行政公益訴訟始終是重中之重,各級公益訴訟檢察部門堅持把行政公益訴訟作為主責主業,6年來共立案辦理行政公益訴訟案件78萬余件,占全部公益訴訟案件的90%,發出檢察建議65萬余件,依法向人民法院提起行政公益訴訟4000余件。行政公益訴訟檢察工作取得快速發展,業務領域穩步拓展,案件規模持續增長,辦案模式日趨完善,展現了獨特的制度價值,取得了顯著的實踐成效。
一是“4+N”的基本業務框架初步確立。6年來,隨著安全生產法、個人信息保護法等一系列單行法的制定修訂,行政公益訴訟法定領域“版圖”進一步擴大,由制度建立之初的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓四個領域,擴展到英烈權益保護、安全生產、個人信息保護、反電信網絡詐騙、農產品質量安全、婦女權益保障、無障礙環境建設等領域,初步建立起“4+N”的基本業務格局。
二是層層遞進的辦案模式基本定型。通過幾年的實踐探索,行政公益訴訟檢察形成了依次磋商、制發檢察建議、提起訴訟的分步遞進式辦案模式。辦案中,堅持訴前實現公益保護目的是最佳司法狀態的理念,力求通過磋商和制發檢察建議等方式在訴前解決公益受損問題,以最小司法成本實現公益保護。同時,對一些訴前檢察建議解決不了的問題,堅持以“訴”的確認體現司法價值引領,保障監督剛性。
三是協同保護的工作格局逐步形成。公益保護是一個系統工程,行政公益訴訟為各類公益保護主體協作保護公益提供了制度平臺。一方面,行政公益訴訟中檢察機關與行政機關雖然是監督與被監督的關系,但最終目的都是保護公益。檢察機關始終堅持公益訴訟“督促之訴”“協同之訴”的功能定位,與行政機關同向而行、同向發力,積極構建既依法監督又協同配合的新型監督關系,共同致力于公共利益的有效保護。另一方面,審判機關、檢察機關在辦理行政公益訴訟案件過程中立足司法審判和法律監督職能,互相協作配合,實現國家利益和社會公共利益司法保障的共同職責使命。近年來,“兩高”聯合出臺《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》等司法解釋和規范性文件,為辦理、審理行政公益訴訟提供基本規范依據。
四是推動依法行政的獨特價值日益彰顯。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出,“對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件,由檢察機關提起公益訴訟,有利于優化司法職權配置,也有利于推進法治政府建設”。檢察機關始終牢牢把握行政公益訴訟這一制度定位,一方面通過磋商、檢察建議,提醒敦促行政機關自行糾錯,另一方面以“訴”的確認監督行政機關依法履職。6年來通過辦理的70多萬件行政公益訴訟案件,糾正了一大批不作為、亂作為問題,為行政機關依法行政提供了司法引領。
五是促進社會治理的制度效能充分釋放。檢察機關在實踐中探索形成了從個案辦理到系統治理的訴源治理模式,即從個案辦理中發現社會治理中的普遍性問題,通過專項監督推動行政機關堵塞監管漏洞,完善制度機制,從根源上解決問題。近年來,最高檢先后開展了“保障千家萬戶舌尖上的安全”“公益訴訟守護美好生活”“為民辦實事 破解老大難”等專項監督活動,辦理了“萬峰湖”“南四湖”“長江船舶污染”等有重大影響的案件,為促進社會治理提供了強有力的司法保障,為國家治理體系和治理能力現代化建設做出了積極貢獻。
二、請介紹一下人民法院近年來開展行政公益訴訟審判工作情況,具體經驗和做法?
耿寶建:行政公益訴訟案件是近年來人民法院審理的一種新類型案件。主要集中于生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓以及英烈權益保護、安全生產、反電信網絡詐騙、婦女權益保障等領域(“4+N”業務格局)。與民事公益訴訟表現形式不同,行政公益訴訟目前起訴主體只能是檢察機關,被告為行使公權力的各類行政主體,屬于“官”告“官”案件,很大程度上直接關乎行政執法機關形象,反映國家治理水平,影響社會公共利益。自行政訴訟法2017年7月1日實施正式確立這項制度以來,全國各級法院與檢察機關積極響應,不斷拓寬受案范圍,有效發揮典型案件示范效應,依法糾正大量用權不當損害公益的行政違法行為,有力督促了行政機關依法履職。
首先,這類案件的特點:一是成訟案件數量差異大。對比檢察機關大量提出訴前檢察建議的現狀,各地法院最終成訟案件總量較少,地域差異大。截至2023年6月30日,人民法院立案審理環境資源以外的各類行政公益訴訟一審案件中,數量分布最多的五個地區分別為安徽法院201件、吉林法院165件、湖北法院147件、山東法院143件、內蒙古法院132件。二是案件類型較為集中。國有財產保護領域、國有土地使用權出讓領域案件相對多發,分別占比32.45%、16.41%,食品藥品安全、英烈權益保護、未成年人保護領域案件占比持中,違法建筑查處、文物保護、婦女權益保護、反壟斷領域等其他領域案件較少。三是行政機關敗訴率高。在所有審結的一審案件中,準予撤訴的占比41.91%,行政機關敗訴率達52.73%。上述兩種方式結案占比為全部案件94.64%,遠高于其他行政訴訟案件結案方式。由此反映出檢察機關切實履行了“公益訴訟起訴人”的法定職責,人民法院較好化解了相關行政爭議并依法監督執法機關行使職權。
其次,各地法院也創設出一些好的經驗和做法。突出表現在:一是加強法檢協同合作。如太原中院與市檢察院共同制定《關于辦理行政公益訴訟案件相關問題的意見》,廣東法院打造富有“廣鐵特色”的行政公益訴訟法檢定向對接機制。二是深化多方聯動機制。如北京法院辦案中主動與屬地政府、職能部門、街道溝通,多措并舉促進問題解決;宿州法院對確有造成國有資產流失的情況,快速啟動行政爭議協調機制,召集多方參與的聯席會,協調整改;寶雞中院與市監委、檢察院、公安局聯合發布《關于建立公益訴訟協作配合機制的意見》,從案件管轄、起訴受理、訴訟請求和證據完善等多方面強化溝通,督促整改,為挽回國家經濟損失提供有利條件。三是加強判后司法監督職能。如馬鞍山法院在判決生效后,與檢察機關加強溝通交流,通過實時監督促使行政機關依法履職;福州法院在跨區劃管轄背景下及時將生效裁判通報行政機關所在地檢察機關,配合啟動執行監督,通過司法建議雙向備案機制、行政賠償案件協作機制指導行政機關有錯必糾。四是加強宣傳教育工作。如廣東法院在審理涉食品安全、涉耕地資源保護領域行政公益訴訟案件時,組織執法部門和基層組織旁聽庭審并當庭宣判;重慶法院主動邀請人大代表、政協委員、人民監督員和行政機關負責人觀摩庭審,以點帶面發揮行政公益訴訟示范效應。人民法院通過用好普法平臺,強化宣傳,促進實現雙贏多贏共贏。
三、“兩高”聯合發布行政公益訴訟典型案例,有什么考慮?
徐向春:在檢察公益訴訟制度全面推開6周年之際,“兩高”聯合發布行政公益訴訟典型案例,主要是基于以下幾方面的考慮:
一是公益訴訟檢察工作進入高質量發展的新階段。6年來,檢察公益訴訟案件范圍穩步拓展、制度規范不斷健全、制度效能充分釋放,公益訴訟檢察工作進入轉型升級、邁向高質量發展的新時期。人民法院和人民檢察院在辦理行政公益訴訟案件方面積累了不少經驗,辦理了一些有影響、效果好的案件,“兩高”前期經過共同調研,一致認為在當前節點上發布典型案例,正逢其時。
二是貫徹落實“精準性”“規范性”工作要求。最高檢新一屆院黨組精準研判公益訴訟檢察工作所處的新階段、面臨的新形勢,提出了突出精準性、規范性的新要求。此次發布的行政公益訴訟起訴案例,是“兩高”共同篩選、一致認可的,充分體現了“精準性”“規范性”的要求,對各級檢、法兩院辦案具有較強的規范指引作用。
三是為完善公益訴訟制度凝聚司法合力。新的形勢之下,“兩高”面臨著許多新任務新挑戰,如何維護好公共利益,切實保障社會公平正義,需要“兩高”同題共答、能動司法。今年6月“兩高”領導舉行首次工作交流會商會,并建立工作交流會商機制,旨在最大限度凝聚司法合力。此次“兩高”共同發布行政公益訴訟典型案例,是落實交流會商機制的具體舉措,目的是透過案例,進一步增進更深層次的法律共識、制度共識,以上率下為完善公益訴訟制度匯聚更大合力。
四是為檢察公益訴訟專門立法提供實踐經驗和案例樣本。檢察公益訴訟是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果。黨的二十大報告專門強調“完善公益訴訟制度”,今年兩會期間,許多人大代表、政協委員提出相關立法建議,“兩高”也在著力推進并初見成效。目前,檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)已被列入十四屆全國人大常委會第一類項目的立法規劃。檢察公益訴訟專門立法是習近平法治思想在公益保護領域原創性成果的法治化、制度化、規范化體現,是貫徹落實黨的二十大精神、落實中央部署的具體要求。此次篩選發布典型案例,一方面可以將各方共識、典型經驗和成熟機制吸收到立法當中,一方面也可以指導、引領各級檢察機關深化司法實踐,為專門立法積累更多實踐樣本和案例支撐。
四、請介紹一下這批典型案例的主要特點。
耿寶建:我們兩家這次共同發布的八個典型案例,有以下鮮明特點:第一,保護的公共利益多樣。本次案例有的涉及追繳土地出讓金,有的涉及保障飲用水源地和銷售瓶裝水安全,有的涉及維護抗日英烈紀念設施和公共場所消防設施安全,有的涉及制止亂占基本農田和落實農民工工資保證金等,這些案件既關乎社會治理層面重大公共利益的保護,也與老百姓最直接最現實的利益息息相關,折射出行政公益訴訟保護公益的重要價值。第二,訴判類型豐富。本次案例被訴行政機關涵蓋了自然資源、市場監督、文化旅游、應急管理、人力資源和社會保障等職能部門和基層政府,案件類型既有訴請履責的行政不作為之訴,也有訴請撤銷行政處罰決定的撤銷之訴,在裁判方式上,有的判決履責,有的判決確認違法,有的因行政機關依法履職,以裁定準予撤訴方式結案,反映出法院訴判對應、解紛手段的多樣性。第三,法檢聯動配合到位。本次案例突出體現了檢察機關、人民法院在訴前、訴中和判后圍繞公益保護的共同目標,各司其職,精準發力,相互配合,在堅持嚴格公正司法的同時,積極發揮司法能動性,全鏈條發力,用相對較少的司法成本促進了公共利益保護的最大化,強化了被訴行政機關的責任意識、擔當意識,實現了雙贏多贏共贏,促進了辦案的“三效統一”。第四,編排格式新穎。本次是“兩高”首次以行政公益訴訟為主題聯合發布案例,與以往聯合發布其他案例多以“訴前程序”“裁判結果”表現檢法工作內容不同,本次案例列出“檢察監督”“法院裁判”模塊,不僅形式上更能準確反映兩院職能,內容表述側重點上也作了系統化改進,突出不同訴訟環節法檢作用的發揮,便于社會公眾全面清晰解讀案例。
五、請談談今后工作打算。
徐向春:行政公益訴訟制度自誕生以來,始終堅持為大局服務、為人民司法、為法治擔當,充分發揮行政公益訴訟獨特功能和制度優勢,依法保護國家利益和社會公共利益。
一方面,堅持高質效辦好每一個案件,以“訴”的確認體現司法價值引領。提起行政公益訴訟對于增強檢察建議的剛性、促進依法行政、有效保護公益和完善公益訴訟制度都具有重要意義,各級公益訴訟檢察部門要牢固樹立“敢于以‘訴’的確認體現司法價值引領”理念,針對行政機關因法定職責、履職標準、法律適用等認識爭議沒有依法履職或履職不到位的情形,對訴前檢察建議不能有效解決公益保護問題的,檢察機關堅持當訴則訴,通過“訴”的確認推動依法行政。同時,秉持“持續跟進監督”理念,不僅是“一訴了之”,而是從訴前程序到提起訴訟,再到判決執行,一個環節一個環節持續跟進,確保案件取得實效。
另一方面,注重檢法協同發力,共同推動公益司法保護制度不斷完善。從保護公益的角度而言,檢察機關、人民法院目標是一致的。行政公益訴訟實踐中,檢察機關與人民法院既分工負責又相互配合,在促進依法行政、保護公益方面形成司法合力。接下來,我們將繼續落實“兩高”工作交流會商會的要求,堅持問題導向,共同研究解決行政公益訴訟制度的重點難點堵點問題,提升審判和檢察工作質效;立足公益訴訟檢察、審判司法實踐,梳理總結檢察公益訴訟的特點規律,共同推動檢察公益訴訟專門立法。牢固樹立“雙贏多贏共贏”理念,把“監督就是支持、支持就是監督”貫穿到行政公益訴訟檢察和審判全過程各方面,強化訴源治理,共同推動國家治理體系和治理能力現代化。
耿寶建:行政公益訴訟是司法改革創設的新制度,是一項利國利民的制度創新,隨著公益訴訟立法和實踐的加速推進,今后一定會有越來越大的發展空間。下一步,我們將在以下方面重點發力:
(一)加強與檢察機關的聯動。建立健全法檢聯動機制,配合立法進程,完善專題研討、試點設立、聯席會議、信息共享等機制,共同提升全社會對行政公益訴訟的關注度、支持度,共同發文加強系統指導,共同推進立法和司法解釋的修改完善。在這次共同發布典型案例基礎上,今后多出精品,多創亮點。
(二)加強與行政機關的溝通。行政公益訴訟涵蓋面廣,涉及的行政部門多,在檢察機關通過訴前檢察建議取得成效基礎上,對人民法院而言,今后著力點宜放在針對提起訴訟的案件,要注重與行政機關在立案前、審理中和判決后的全過程協調,加大司法建議力度。對行政執法中執法程序、法律適用、裁量標準等類型化問題,要適時提出司法建議,輔之以座談、培訓、將行政公益訴訟納入政府考核績效等手段,與檢察機關一道,共同督促行政機關及時整改,以點帶面,推進法治政府建設。
(三)加強上下級法院的監督指導。目前,人民法院環資、民事、行政審判庭等多部門涉及公益訴訟業務。今后,我們要進一步強化行政審判條線的業務指導,增進內部各部門配合協調,及時通報交流工作進展,學習借鑒環資公益訴訟已有的成熟經驗和做法,加強對下級法院相關行政公益訴訟受案范圍、審理方式、裁判規則的統一,監督糾正各種不當做法,與檢察機關共同促進行政公益訴訟制度的完善。各級人民法院要牢固樹立能動司法理念,從積極參與國家治理社會治理、切實維護好公共利益的高度,從政治上看、從法治上辦,依法公正審理好每一起行政公益訴訟案件,厚植黨的執政根基,以審判工作現代化助力實現中國式現代化。
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