Law-lib.com 2020-6-19 12:37:14 法制日報——法制網(wǎng)
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下級國土空間規(guī)劃不得突破上級國土空間規(guī)劃確定的約束性指標，不得違背上級國土空間規(guī)劃的剛性管控要求。各地不得違反國土空間規(guī)劃約束性指標和剛性管控要求審批其他各類規(guī)劃，不得以其他規(guī)劃替代國土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)保護建設(shè)活動的規(guī)劃審批依據(jù)。
□ 法制日報全媒體記者 郄建榮
不在國土空間規(guī)劃體系之外另行編制審批新的土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃等空間規(guī)劃；不得以集體討論、會議決定等非法定方式替代規(guī)劃許可、搞“特事特辦”；嚴禁規(guī)劃重點崗位公職人員配偶、子女及其配偶在規(guī)劃直接相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)商辦企業(yè)。這是自然資源部近期發(fā)布的《關(guān)于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（以下簡稱《通知》）作出的明確規(guī)定。
事實上，早在一年前，中共中央、國務(wù)院就印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》對規(guī)劃的權(quán)威性作了強調(diào)。《意見》說，規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，防止出現(xiàn)換一屆黨委和政府改一次規(guī)劃。一年后，根據(jù)《意見》，自然資源部印發(fā)《通知》對加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理提出細化要求。
自然資源部強調(diào)，規(guī)劃修改必須嚴格落實法定程序要求，不得以城市設(shè)計、工程設(shè)計或建設(shè)方案等非法定方式擅自修改規(guī)劃、違規(guī)變更規(guī)劃條件。
實行編制單位終身負責制
2019年5月23日，《意見》發(fā)布。《意見》明確，到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。
按照《意見》要求，到2025年，健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標準體系；全面實施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機制；形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。
北京市規(guī)劃和自然資源委副主任、總規(guī)劃師楊浚在對《通知》進行解讀時透露，《意見》正式印發(fā)后，一些地方“在規(guī)劃編制和執(zhí)行中出現(xiàn)一些違規(guī)編制、擅自調(diào)整、違規(guī)許可、未批先建、監(jiān)管薄弱以及服務(wù)意識不強、作風不實等苗頭性問題和違法案件。”《意見》印發(fā)一年后，出臺《通知》實際上是對“重點問題亮紅燈、踩剎車、明方向”。《通知》直接奔著已發(fā)生的、苗頭性的問題去，有什么問題就解決什么問題。
《通知》要求，嚴格按照中央精神，依法依規(guī)編制和審批國土空間規(guī)劃，不在國土空間規(guī)劃體系之外另行編制審批新的土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃等空間規(guī)劃，不再出臺不符合新發(fā)展理念和“多規(guī)合一”要求的空間規(guī)劃類標準規(guī)范。
同時，《通知》提出建立健全國土空間規(guī)劃“編”“審”分離機制。規(guī)劃編制實行編制單位終身負責制；規(guī)劃審查應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃委員會的作用，實行參編單位專家回避制度，推動開展第三方獨立技術(shù)審查。?
規(guī)劃編制實行編制單位終身負責制。楊浚說，一方面，從規(guī)劃長遠性、實施長期性特征出發(fā)，要求規(guī)劃編制單位不能一張規(guī)劃圖紙了之，而是要面向?qū)嵤┙y(tǒng)籌考慮規(guī)劃后續(xù)執(zhí)行操作、動態(tài)適應(yīng)和持續(xù)優(yōu)化問題，體現(xiàn)了國土空間規(guī)劃向“統(tǒng)籌空間和時間兩個維度”動態(tài)型規(guī)劃轉(zhuǎn)型的明確導向；另一方面，從區(qū)域長遠發(fā)展角度出發(fā)，要求規(guī)劃編制單位長期跟蹤、持續(xù)關(guān)注規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，履行對所編規(guī)劃的全周期服務(wù)職責。
《通知》強調(diào)，下級國土空間規(guī)劃不得突破上級國土空間規(guī)劃確定的約束性指標，不得違背上級國土空間規(guī)劃的剛性管控要求。各地不得違反國土空間規(guī)劃約束性指標和剛性管控要求審批其他各類規(guī)劃，不得以其他規(guī)劃替代國土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)保護建設(shè)活動的規(guī)劃審批依據(jù)。
未取得許可不得實施擴建
《通知》要求嚴格規(guī)劃許可管理。“要堅持先規(guī)劃、后建設(shè)。嚴格按照國土空間規(guī)劃核發(fā)建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。”自然資源部有關(guān)負責人指出，未取得規(guī)劃許可，不得實施新建、改建、擴建工程。不得以集體討論、會議決定等非法定方式替代規(guī)劃許可、搞“特事特辦”。
同時還要嚴格依據(jù)規(guī)劃條件和建設(shè)工程規(guī)劃許可證開展規(guī)劃核實。“規(guī)劃核實必須兩人以上現(xiàn)場審核并全過程記錄，核實結(jié)果應(yīng)及時公開，接受社會監(jiān)督。”《通知》強調(diào)，無規(guī)劃許可或違反規(guī)劃許可的建設(shè)項目不得通過規(guī)劃核實，不得組織竣工驗收。
《通知》還提出，農(nóng)村地區(qū)要有序推進“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制和規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”，加強用地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理，堅持農(nóng)地農(nóng)用。嚴禁借農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、土地整治等名義違反規(guī)劃搞非農(nóng)建設(shè)、亂占耕地建房等，堅決杜絕集體土地失管失控現(xiàn)象。
堅決維護國土空間規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性是《通知》的一個重點。楊浚指出，“不得”“必須”“嚴禁”“堅決”等在《通知》中多次出現(xiàn)，其中“不得”在全文共出現(xiàn)10次之多，既維護規(guī)劃嚴肅性，又指向明確，可操作性強。
規(guī)劃編制審批修改全程留痕
根據(jù)《通知》要求，自然資源部門將實行規(guī)劃全周期管理。楊浚透露，實行規(guī)劃全周期管理系首次提出。
《通知》提出，加快建立完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為統(tǒng)一國土空間用途管制、實施建設(shè)項目規(guī)劃許可、強化規(guī)劃實施監(jiān)督的依據(jù)和支撐。不得擅自更改底圖、數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)規(guī)范、上下貫通、圖數(shù)一致。
“建立規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督全程留痕制度，要在國土空間規(guī)劃‘一張圖’實施監(jiān)督信息系統(tǒng)中設(shè)置自動強制留痕功能。”《通知》強調(diào)，尚未建成系統(tǒng)的，必須落實人工留痕制度，確保規(guī)劃管理行為全過程可回溯、可查詢。
《通知》還提出，要加強規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警，按照“一年一體檢、五年一評估”要求開展城市體檢評估并提出改進規(guī)劃管理意見，市縣自然資源主管部門要適時向社會公開城市體檢評估報告，省級自然資源主管部門要嚴格履行監(jiān)督檢查責任。
“將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容，加強日常巡查和臺賬檢查，做好批后監(jiān)管。”《通知》說，對新增違法違規(guī)建設(shè)“零容忍”，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，及時嚴肅查處；對歷史遺留問題全面梳理，依法依規(guī)分類加快處置。
嚴禁配偶在規(guī)劃領(lǐng)域經(jīng)商
值得注意的是，《通知》還提出嚴格干部隊伍管理。在楊浚看來，強調(diào)規(guī)劃工作紀律利于執(zhí)行。
“規(guī)劃領(lǐng)域涉及利益重大，嚴禁規(guī)劃重點崗位公職人員配偶、子女及其配偶在規(guī)劃直接相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)商辦企業(yè)。”《通知》要求，嚴查官商勾結(jié)、權(quán)力尋租、利益輸送、失職瀆職甚至包庇縱容充當“保護傘”等違紀違法行為。堅決遏制規(guī)劃領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象，打造忠誠干凈擔當?shù)母刹筷犖椤?/P>
同時，《通知》強調(diào)，要建立健全規(guī)劃重點崗位干部輪崗交流制度，防范干部在同一崗位長期任職的廉政風險。
“對違規(guī)編制、審批、修改規(guī)劃，違規(guī)發(fā)放或變更規(guī)劃許可，不按規(guī)定開展規(guī)劃核實，插手干預(yù)規(guī)劃實施監(jiān)督管理等行為的單位或個人，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須嚴肅處理。”《通知》指出，對涉嫌違法違紀的，按有關(guān)規(guī)定移交紀委監(jiān)委等有權(quán)機關(guān)調(diào)查處理；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)。
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