Law-lib.com 2021-2-2 8:09:50 法治日報——法制網
□ 法治日報全媒體記者 朱寧寧
2020年備案審查工作情況報告近日揭開面紗。在披露的13件典型案例中,有一件引起廣泛關注:由于有的地方性法規將具有本地戶籍規定為在本地從事出租汽車司機職業的準入條件,有公民為此提出了審查建議。
一直以來,一些地方出臺的地方性法規對出租汽車司機或網約車司機設置了一定的戶籍門檻。從戶籍方面提出要求已成為出租汽車行業的通行做法,由此也曾引發不少爭議。
此次全國人大常委會法工委給出了權威結論。法工委經審查認為,地方性法規對出租汽車司機資格條件設置本地戶籍限制,存在與黨中央文件精神不符的問題,不符合黨中央關于“引導勞動力要素合理暢通有序流動”“營造公平就業環境,依法糾正身份、性別等就業歧視現象,保證城鄉勞動者享有平等就業權利”的改革要求,應予糾正。而居住證一般只與社會管理相關,且取得較為容易,規定居住證條件雖不如戶籍那樣明顯構成對就業的限制或歧視,但一定程度上也對公平就業產生影響,也需要適時進行調整。
人大代表認為地方性法規存在就業歧視
提起審查建議的,是全國人大代表、中國法學會副會長張蘇軍。之所以要提起這份審查建議,是因為在張蘇軍看來,“穩就業”是當前黨和國家的頭等大事。各地應當積極采取有效措施,努力營造良好的就業環境。然而,昆明、南寧、武漢、太原、石家莊五個城市的出租汽車管理條例都以戶籍或居住證(暫住證)作為出租汽車司機準入門檻,構成了嚴重的就業歧視,更是嚴重阻礙了出租汽車行業“穩就業”功能的實現。
“對出租汽車司機設置戶籍門檻違反了相關上位法規定。”張蘇軍認為,以是否具有本地戶籍或居住證作為準入條件,排斥了外地司機在本地工作,構成對外地區身份分割,違反了優化營商環境、促進人力資源有序流動的要求。五地以保護本地就業為出發點設置戶籍和居住證門檻,構成了對外地司機的歧視,觸碰了法律的紅線,違反了勞動法、就業促進法、行政許可法以及《優化營商環境條例》的規定。
同時,張蘇軍認為,對出租車司機設置戶籍門檻也不符合國家的大政方針。“這會導致外地司機無法通過網約車實現靈活就業,不利于穩就業。就業是最大的民生工程、民心工程、根基工程,必須順應新形勢新要求,取消地方性法規設置的就業障礙。”
在張蘇軍看來,居住證更是不應成為就業的前提條件。“就業與居住證之間的關系應該是,先有穩定的就業才能申領居住證,而不是有了居住證才能就業。國家實行居住證制度的目的是為了讓居住證持有人‘在居住地居住,作為常住人口享受基本公共服務和便利’,并非讓其成為限制外來人口就業權利的門檻。”
2020年9月,經過調研后,張蘇軍向法工委提交《關于對昆明、南寧、武漢、太原、石家莊等五個城市出租汽車管理條例實施備案審查的建議》。他同時建議有類似做法的其他一些城市開展自查自糾,維護法治統一。
多地已經陸續取消出租車司機戶籍限制
據了解,除上述五市外,北京、上海、成都、沈陽、鄭州、大連、福州、銀川、哈爾濱、杭州等20余市的客運出租汽車行業具有相同規定,有的甚至更為嚴格。但近年來,廣州、杭州、三亞、貴陽等城市紛紛取消了對出租汽車司機的戶籍和居住證限制,暢通司機流動渠道。
2018年,杭州市率先降低出租汽車司機準入門檻,將“取得本市戶籍,或在本市取得浙江省居住證6個月以上,或在本市取得浙江省臨時居住證12個月以上”,改為“具有本市戶籍,或持有本市核發的浙江省居住證,或在本市已辦理居住登記,或在本市已辦理身份信息登記”。2019年,廣州市修改網約車細則和巡游出租汽車條例,不再要求出租汽車司機持有本地戶籍或居住證。青島市通過修改網約車細則,將原細則中要求網約車司機“具有本市戶籍或者有效的居住證”修改為“具有本市戶籍或者有效的居住證,或者已經在本市辦理身份信息登記”,東莞市取消了要求網約車司機“具有本市戶籍或者本市有效居住證”的規定。
“這些城市的做法充分體現了勞動力市場化流動的要求,取得了很好的效果,值得推廣。”張蘇軍說。
制定機關認為相關規定合理合法
為何要對出租車司機設置戶籍門檻,各地人大常委會也給出了自己的理由。
有的地方人大常委會提出,條例是向全國公民開放的,符合立法法、道路交通運輸法律法規、戶籍管理法規,不會對外地人員從事出租車駕駛員工作產生不利影響。
有的地方人大常委會提出,“有本市戶籍或者居住證”的規定具有合法性和合理性,從實際看也并未阻礙外地人就業。據統計,目前有該規定的地方,有的出租汽車駕駛員中外地從業人員占比達40%,還有的地方比例甚至高達74%,并沒有形成就業歧視。此外,要求有居住證也是司機依法享受居住地相關權利和便利的依據,例如參加社會保險、繳存提用公積金、申領機動車駕駛證等,有利于維護和實現其合法權益。
有的地方人大常委會提出,目前當地已經施行了更為開放的落戶戶籍政策,辦理居住證的過程快速便捷,基本上不會對外地人員落戶或者辦理居住證并從事出租汽車駕駛工作產生不利影響。
全國人大常委會法工委一錘定音
“地方性法規中以本地戶籍或者居住證作為出租汽車司機職業準入條件的規定,主要涉及與中央要求和改革精神是否一致的問題。”全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹說。
在收到張蘇軍提起的這份審查建議后,全國人大常委會法工委按照《法規、司法解釋備案審查工作辦法》的規定對有關地方性法規進行了審查研究。法工委經審查認為,隨著經濟社會發展,黨中央對戶籍制度改革和營造公平就業環境作出了明確部署。《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出,“引導勞動力要素合理暢通有序流動”“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,試行以經常居住地登記戶口制度”“營造公平就業環境,依法糾正身份、性別等就業歧視現象,保障城鄉勞動者享有平等就業權利”。
由于戶籍制度具有很強的身份區分和人口流動限制特點,對出租汽車司機資格條件設置本地戶籍限制,存在與黨中央精神不符的問題,應予糾正。而居住證一般只與社會管理相關,且取得較為容易,規定居住證條件雖不如戶籍那樣明顯構成對就業的限制或歧視,但一定程度上也對公平就業產生影響,也需要適時進行調整。
另據了解,法工委認為有的地方政府出臺規章等文件對網約車駕駛員資格條件設置戶籍限制,已向司法部發函建議以適當方式推動有關地方政府作出修改。
建議創新工作舉措維護公共安全
值得一提的是,不少地方性法規之所以設置出租汽車司機戶籍門檻,一個主要理由就是此規定有利于確保安全運營,有利于實現保障公民平等就業和維護公共安全之間的平衡。
出租汽車是城市主要的交通工具之一。客運出租汽車駕駛員是否能保證乘客的人身財產安全,是群眾普遍關注的熱點問題。2018年發生了多起乘客被客運出租汽車駕駛員性侵或者殺害的事件。為此,交通運輸部和公安部曾聯合發文要求對出租汽車駕駛員進行背景核查。
目前對出租汽車客運駕駛員的準入條件并沒有法律、行政法規的規定,鑒于城市人民政府是出租汽車管理的責任主體,法工委建議,地方人大在注重引導勞動力要素合理暢通有序流動的同時,也要注重督促政府部門、有關社會組織、出租車運營公司、互聯網平臺等注重預防發生侵犯乘客和侵犯駕駛員人身財產安全的惡性案件。尤其是一些特大城市、大城市,應當也完全有能力開拓工作思路,創新工作舉措,積極主動作為,既消除出租車駕駛員的戶籍資格限制,又維護好當地公共安全。
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