Law-lib.com 2021-3-26 10:07:52 法治日報——法制網(wǎng)
□ 新政解讀
□ 法治日報全媒體記者 周芬棉
按照“建制度、不干預(yù)、零容忍”的指導(dǎo)方針，依據(jù)新證券法及修訂后的行政處罰法，證監(jiān)會近日發(fā)布修訂后的《行政處罰委員會組織規(guī)則》（以下簡稱《組織規(guī)則》），取代2008年發(fā)布的《行政處罰委員會組成辦法》（以下簡稱舊規(guī)）。與舊規(guī)相比，《組織規(guī)則》不僅在名稱上有所不同，內(nèi)容上也大大豐富，在明確處罰委職責(zé)定位的同時，新增委員會及正副主任委員等職責(zé)。
《組織規(guī)則》的修訂，既是“建制度”，也是證監(jiān)會作為證券監(jiān)督管理部門行使監(jiān)管職權(quán)，對證券違法違規(guī)行為進行處罰的行為準則，意義重大。記者采訪了多位專家進行詳細解讀。
處罰工作由行政首長負責(zé)
《組織規(guī)則》第二條即明確了行政處罰工作由行政首長負責(zé)的基本原則。其中規(guī)定：“中國證監(jiān)會設(shè)立行政處罰委員會，對按規(guī)定接收的案件提出專業(yè)審理意見，對行政處罰決定進行法制審核，由中國證監(jiān)會作出行政處罰決定。行政處罰委員會設(shè)主任委員1人，副主任委員及委員若干人。行政處罰委員會主任委員由中國證監(jiān)會有關(guān)負責(zé)人擔任。”
此規(guī)定同時明確了行政處罰委員會的職責(zé)定位，厘清了案件審理意見與行政處罰決定的關(guān)系，明確了主任委員負責(zé)下“主審-合議”的案件審理制度。
“這樣的規(guī)定，源于證券法的實體規(guī)定和行政處罰法的程序規(guī)定。”中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授郭華說，如此作出處罰決定，不僅于法有據(jù)，而且保障了處罰決定的公開公平公正。
其直接依據(jù)是證券法第一百六十九條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)在對證券市場實施監(jiān)督管理中履行下列職責(zé)：……（九）依法對證券違法行為進行查處。”證券律師康家昕介紹稱，在行政處罰法方面的依據(jù)是該法第五十七條規(guī)定，即調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當對調(diào)查結(jié)果進行審查，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出處罰、不處罰或移交司法機關(guān)的決定；以及第五十八條規(guī)定，即行政機關(guān)負責(zé)人作出處罰決定之前，應(yīng)當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。
《組織規(guī)則》的出臺，也吸收了現(xiàn)行實踐中一些行之有效的做法。
增加處罰委主任委員職責(zé)
中銀律師事務(wù)所阮萬錦說，《組織規(guī)則》將舊規(guī)第九條改為第十條，修改為：“行政處罰委員會履行下列職責(zé)：（一）擬訂證券期貨違法違規(guī)行為認定規(guī)則、量罰標準等；（二）制定與行政處罰案件審理有關(guān)的工作細則；（三）對調(diào)查部門移交的大要案進行預(yù)溝通；（四）依法審理，提出專業(yè)意見；（五）依法履行事先告知及聽證程序；（六）擬訂行政處罰和市場禁入意見；（七）對行政處罰決定進行法制審核；（八）必要時對相關(guān)部門提出建議函；（九）監(jiān)督、指導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)中國證監(jiān)會系統(tǒng)的行政處罰工作；（十）中國證監(jiān)會規(guī)定的其他職責(zé)。”
其中，（一）為新增內(nèi)容，（三）中預(yù)溝通職責(zé)為新增內(nèi)容，而（四）、（五）、（七）項，及（十）項兜底條款皆為新增內(nèi)容。
依《組織規(guī)則》規(guī)定，行政處罰委辦公室設(shè)在證監(jiān)會。處罰委由主任委員和副主任委員及一般委員組成。據(jù)了解，在舊規(guī)的原則和框架之下，行政處罰委員會探索建立了兼職審理委員制度，吸納派出機構(gòu)、證券期貨交易所及其他單位的專業(yè)人員參與案件審理工作，使行政處罰工作可以充分借助一線監(jiān)管部門的經(jīng)驗優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢。
阮萬錦說，相較于舊規(guī)，《組織規(guī)則》進一步明確了兼職委員與專職委員適用相同的任職條件，履行相同職責(zé)，均由證監(jiān)會聘任，同時明確了委員任期的規(guī)定（專職委員任期每屆5年，兼職委員每屆為2年）。
在主任委員的履職中，除應(yīng)當指定行政處罰案件的審理委員、決定委員的回避事項、負責(zé)行政處罰委員會的其他重大事項等職責(zé)之外，新增“召集會議，會同證監(jiān)會首席律師研究重大、疑難、復(fù)雜案件”的職責(zé)，同時該條還新增副主任委員職責(zé)，即“副主任委員負責(zé)行政處罰委員會的日常管理，決定案件是否由調(diào)查部門補充調(diào)查或者退回”。
在委員的履職中，除“依法審理案件，就案件的事實、證據(jù)、處理提出審理意見；主持和參加案件合議、聽證、復(fù)核；行政處罰委員會安排的其他工作”外，新增“參與案件審理規(guī)則、標準等的制定”職責(zé)，取消舊規(guī)中的“及時完成案件審理、指導(dǎo)辦公室相關(guān)人員進行工作”等職責(zé)。
規(guī)范審理程序增巡回機制
郭華說，舊規(guī)規(guī)定了三人主審合議的審理程序，實踐中有必要根據(jù)案件情況適用差異化審理程序。為此，《組織規(guī)則》規(guī)定：普通案件由一名委員主審，兩名委員合議，特殊情況可以增加合議委員。“可以增加合議委員”為新增內(nèi)容，這說明在案件審理中要靈活處理。《組織規(guī)則》明確“違法事實清楚、法律依據(jù)明確的案件，可以適用簡易程序，由一名委員獨任審理”。同時新增規(guī)定：在案件審理過程中發(fā)現(xiàn)案件不宜適用簡易程序，或者當事人要求聽證、陳述申辯的，可以轉(zhuǎn)為普通程序。而且明確，重大、疑難、復(fù)雜案件必要時由行政處罰委員會集體討論、研究。
簡易程序與普通程序之間轉(zhuǎn)換，不僅體現(xiàn)靈活性，在正視當事人聽證申辯，依法保障當事人合法權(quán)益的同時，還具有合理配置審理資源、提高執(zhí)法效率之功效。
“《組織規(guī)則》的一大亮點是明確巡回審理工作機制。”康家昕說，《組織規(guī)則》新增第四條“行政處罰委員會建立巡回審理工作機制，安排委員通過巡回審理的方式開展工作”，來源于近年來證監(jiān)會處罰工作的實踐。
近年來，為強化行政處罰與交易所一線監(jiān)管的緊密銜接，證監(jiān)會行政處罰委員會探索建立了巡回審理工作機制，這對于提升行政處罰工作效率、便利當事人行使申辯權(quán)發(fā)揮了積極作用，被實踐證明具有顯著的制度優(yōu)越性，為此，《組織規(guī)則》將這一行之有效的做法，通過規(guī)章確定下來。
阮萬錦說，證監(jiān)會早在2002年就發(fā)布了《關(guān)于進一步完善中國證券監(jiān)督管理委員會行政處罰體制的通知》，率先在各部委中實施“查審分離”制度，即案件調(diào)查由稽查部門負責(zé)，審理由行政處罰委負責(zé)，大大提高了案件調(diào)查審理效率，實現(xiàn)了案件審理的專門化、專職化和專業(yè)化。近20年來，“查審分離”制度早已深入人心，并在實踐中不斷深化。
此次發(fā)布的《組織規(guī)則》，進一步優(yōu)化了“查審分離”體制。這不僅體現(xiàn)在相關(guān)主體的職責(zé)確定上，在審理環(huán)節(jié)也進一步厘清了各方責(zé)任，理順工作流程，提高執(zhí)法效能，真正實現(xiàn)了審理程序的科學(xué)化及法治化，充分保障案件審理公平公正公開。
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