Law-lib.com 2022-7-1 14:54:11 法治日報·法治周末
《法治日報》記者 呂斌
6月27日,市場監管總局網站發布《經營者集中審查規定(征求意見稿)》《禁止壟斷協議規定(征求意見稿)》《國務院關于經營者集中申報標準的規定(修訂草案征求意見稿)》《禁止濫用市場支配地位行為規定(征求意見稿)》《禁止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定(征求意見稿)》《禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為規定(征求意見稿)》6部反壟斷監管規定征求意見稿,向社會公開征求意見。
3天前,6月24日,十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過關于修改反壟斷法的決定,新反壟斷法自2022年8月1日起施行。而本次修訂的6個配套文件,將成為新反壟斷法實施的重要補充,與反壟斷法共同構筑我國反壟斷立法與市場監管的堅實基礎。
6部反壟斷規定同時征求意見
我國的反壟斷法律體系除備受關注的反壟斷法以外,還包括多個行政法規、部門規章、指南以及其他指導性文件和規范性文件。反壟斷法修訂后,相關配套文件的修訂工作均已提上日程。
“新修訂的反壟斷法根據我國經濟社會發展情況、反壟斷執法實踐,參考國際經驗,作出大幅調整與完善,各項具體壟斷行為的相關實施規定勢必需要參照反壟斷法作出修改。”北京市盈科律師事務所高級合伙人王俊林在接受《法治日報》記者采訪時表示,這樣方可統一執法程序、規則和標準,進而在新時期實現反壟斷法預防和制止壟斷行為、保護公平競爭市場秩序的根本目的。
為配合新反壟斷法強化法律責任方面的規定,《禁止濫用市場支配地位行為規定(征求意見稿)》不僅規定平臺經濟領域具有市場支配地位的經營者不得利用數據和算法、技術以及平臺規則等不公平高價、掠奪性定價、差別待遇、拒絕交易、搭售和附加不合理交易條件濫用行為,還規定具有市場支配地位的平臺經營者不得利用數據和算法、技術以及平臺規則等從事自我優待行為,且認定平臺經濟領域經營者具有市場支配地位可以考慮用戶數量、網絡效應、鎖定效應、控制流量的能力、掌握和處理相關數據的能力及經營者在關聯市場的市場力量等新型因素。
《經營者集中審查規定(征求意見稿)》明確,判斷經營者是否通過交易取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響,應當考慮交易的目的和未來的計劃,以及交易前后其他經營者的股權結構及其變化等。
《禁止壟斷協議規定(征求意見稿)》新增了關于橫向壟斷協議“具有競爭關系的經營者”的定義,明確實際和潛在的競爭者均可能成為橫向壟斷協議的主體,與國際通行規則有效銜接。同時新增數字經濟手段構成達成壟斷協議的行為方式,更好適應數字經濟背景下的反壟斷監管需要,規范相關競爭行為,促進經濟健康發展。
《國務院關于經營者集中申報標準的規定(修訂草案征求意見稿)》則提高了需進行經營者集中申報的營業額標準。修訂草案將參與集中經營者的全球合計營業額、中國境內合計營業額和單方中國境內營業額由現行100億元人民幣(幣種下同)、20億元和4億元分別提高到120億元、40億元和8億元。
《禁止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定(征求意見稿)》明確,行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力排除、限制競爭。意見稿不僅調整細化了違法行為表現方式,進一步明確了執法要求,還增加了執法約談的規定。
《禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為規定(征求意見稿)》落實修改后的反壟斷法最新制度規定,結合知識產權領域反壟斷實際,明確知識產權領域壟斷行為包括達成壟斷協議、濫用市場支配地位和具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中,細化知識產權領域濫用市場支配地位行為制度規則,增加認定市場支配地位的考量因素,完善限定交易、搭售、附加不合理限制條件等行為認定規則。
細化經營者集中審查“停鐘制度”
新反壟斷法第三十二條規定了國務院反壟斷執法機構可以決定中止計算經營者集中審查期限的3種情形,首次把“停鐘制度”引入我國反壟斷法律體系中。
“停鐘制度”即中止審查期限制度,一方面增加了經營者集中審查期限的彈性,避免僵化適用審查期限所導致的不必要的程序性操作,如撤回再申報等;另一方面,通過明確“停鐘制度”適用情形,也從一定程度上避免了審查期限過分延長而導致行政程序缺乏確定性的情況。
中國政法大學競爭法研究中心研究員、法律碩士學院副教授郜慶在接受《法治日報》記者采訪時認為,“停鐘制度”的直接好處是可以節約資源,避免浪費時間。實踐中,審查期限可以延長,但最長不能超過六十日,累計不能超過一百八十日,由于申報數量多、材料準備不符合要求等原因,常常出現無法按時完成審查的情況,也因此有許多案件需要撤回申報并再次申報。
新法規定的“中止計算審查期限”的判斷實際上是以“審查工作是否要繼續進行”為標準,當經營者提交的材料不滿足審查要求、出現一些新情況以及需要進一步評估的時候,“停鐘制度”可以降低執法機構審查的時間成本,提高審查效率。
“‘停鐘制度’也是歐盟等域外轄區通行制度,我國作為全球三大反壟斷司法轄區之一,引入該制度可以促進我國反壟斷法與國際接軌。”郜慶表示。
本次市場監管總局發布的《經營者集中審查規定(征求意見稿)》也配合新反壟斷法設立了經營者集中審查期限“停鐘制度”。并且根據新反壟斷法的相關規定,針對適用中止計算經營者集中審查期限的3種情形,制定了啟動條件、恢復條件和適用程序等細則。
王俊林同時建議,“停鐘制度”的適用情形和適用方式應有較為嚴格的規范和流程,否則可能導致審查時間的進一步延長和不可預測性。從適用情形來看,中止審查期限制度與延長審查期限制度是兩種不同的制度,前者比后者更為嚴格,二者在措辭上及執法中應嚴格予以區分,未來可以在執法實踐中針對不同的適用情形進行進一步明確。從適用方式來看,執法實踐中需要進一步對中止審查期限制度期間的時長進行限制、并具體規定中止期間恢復的情形等。
首次增加“執法約談”制度
新反壟斷法引入了執法約談制度,在市場監管總局發布的《禁止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定(征求意見稿)》中,則對約談的內容、程序、方式等作了進一步細化,增強制度的可操作性,保障制度落實,提升制止濫用行政權力排除、限制競爭反壟斷執法效能。
《禁止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定(征求意見稿)》第二十五條規定,行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織涉嫌違反反壟斷法規定濫用行政權力排除、限制競爭的,反壟斷執法機構可以對其法定代表人或者負責人進行約談。約談可以提出競爭關注,聽取情況說明,開展提醒談話,要求其提出改進措施消除相關競爭限制。
第二十六條則規定,反壟斷執法機構可以根據需要,邀請被約談單位的有關上級機關共同實施約談。反壟斷執法機構可以公開約談情況,也可以邀請媒體、行業協會、專家學者、相關經營者、社會公眾代表列席約談。反壟斷執法機構單獨實施約談的,可以將約談情況通報被約談單位的上級機關。
專家認為,針對行政部門的執法約談頗具威懾力。
“通過事中對相關政府部門進行提醒談話,對于那些有輕微的濫用行政權力行為或傾向,或者有呼聲但還未真正實施的涉嫌濫用行政權力行為,要求其提出改進措施消除相關競爭限制,可以有效制止壟斷行為進一步擴展,進一步提高執法效率和質量,節約執法成本。”王俊林認為,此制度同時也有助于督促相關行政部門加強反壟斷合規意識,預防實施濫用行政權力排除、限制競爭的行為。
郜慶則認為,對于具有排除、限制競爭風險或涉嫌壟斷的行為,通過約談要求涉嫌違法者提出改進措施,是在非經過完成調查程序的情形下作出的臨時性、工具性的保障措施,可以節約執法成本、防止危害行為進一步擴大,約談的目的在于促成守法。
“約談是反壟斷法上的一種新的監管工具,具有‘剛柔并濟’的技術特征。”郜慶說,但是約談制度的適用有幾點需要注意。
首先,行政約談應避免在事前缺乏審慎的論證和評估,從而導致過度干預或干預不足,對此,應當明確反壟斷約談的適用條件、適用范圍等基本內容,提高約談的成效。
其次,需要警惕異化約談的風險,避免“以談代罰”,避免反壟斷約談成為壟斷主體逃避規制的避風港。
第三,約談的實施要實現與行政調查、行政處罰以及行政問責等法律制度的有序銜接,尤其處理好外部約談與行政調查和行政處罰相銜接以及內部約談與行政問責相銜接的關系。
縱向壟斷協議引入“安全港”規則
“安全港”制度指的是具有競爭關系的經營者在協議所涉及的相關市場不超過特定市場份額,或不具有競爭關系的經營者在協議所涉及的某一個或多個相關市場不超過特定市場份額的情況下,推定該等經營者之間的協議不會引起排除、限制相關市場競爭的效果。
王俊林認為,新反壟斷法針對縱向壟斷協議引入“安全港”規則,一方面可以優化執法資源配置,在一定程度上避免浪費執法資源,使執法機關將更多的時間和精力關注于市場份額較大從而可能對相關市場競爭產生更嚴重排除、限制競爭效果的案件。
另一方面也有助于企業根據自身在相關行業的具體情況預判其經營活動的合規性,在一定程度上降低或避免部分企業在經銷商管理等經營活動中違反反壟斷法的風險。
我國借鑒歐盟法域的相關規定,在反壟斷法(修正草案)正式提議建立“安全港”制度,新修訂的反壟斷法則明確,“安全港”制度僅適用于經營者與交易相對方之間訂立的縱向協議。
“相比于橫向壟斷協議,尤其是固定價格、限制產出、分割市場這3種限制最為嚴重的橫向壟斷協議,縱向協議排除、限制競爭的可能性較小,在目前情況下,對其適用‘安全港’的規定更為合理。”王俊林說。
郜慶亦認為,“安全港”制度有兩個功能:一是給市場份額不大的企業穩定的市場預期,使其能夠“大膽”地利用某些商業模式從事經營活動;二是降低反壟斷執法成本,提高執法效率。
“將‘安全港’適用范圍限于縱向壟斷協議,表達了立法者對于‘安全港’的謹慎態度,說明立法者認為橫向壟斷協議具有嚴重的競爭損害,應該進行嚴格規制。”郜慶表示。
責任追究從“單罰制”上升為“雙罰制”
新反壟斷法對于達成并實施壟斷協議的違法行為,增加了個人責任。明確規定對涉嫌違法行為的經營者、行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織,反壟斷執法機構可以對其法定代表人或者負責人進行約談,要求其采取措施進行整改。經營者的法定代表人、主要負責人和直接責任人員負有個人責任的,可以處以一百萬元以下的罰款。
對此,市場監管總局發布的《禁止壟斷協議規定(征求意見稿)》也作了相應的規定。
《禁止壟斷協議規定(征求意見稿)》第三十九條規定,經營者違反本規定,達成并實施壟斷協議的,由反壟斷執法機構責令停止違法行為,沒收違法所得,并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款,上一年度沒有銷售額的,處五百萬元以下的罰款;尚未實施所達成的壟斷協議的,可以處三百萬元以下的罰款。經營者的法定代表人、主要負責人和直接責任人員對達成壟斷協議負有個人責任的,可以處一百萬元以下的罰款。
郜慶認為,新反壟斷法及配套規定中針對個人的處罰,將使得監管行為更具有威懾意義。壟斷協議具有嚴重的危害效果,之前的單罰制對壟斷協議的決策者和參與人威懾力度不夠,引入雙罰制可以有效彌補原法之不足。
在王俊林看來,新反壟斷法大幅度強化、細化了壟斷行為需要承擔的法律責任。今后,承擔這些責任的主體不僅限于企業或單位,還將包括它們的法定代表人、主要負責人和直接責任人員。此前的執法實踐中發現,企業實施壟斷行為往往與法定代表人、主要負責人和直接責任人員有直接或間接的關系,且成為企業實施壟斷行為至關重要的因素。
“增加個人責任方面的規定,有助于企業加強反壟斷合規意識、推進日常合規建設,并嚴格執行反壟斷合規體系,規避違反反壟斷法的風險。”王俊林表示。
日期：2022-7-1 14:54:11 | 關閉 |
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