Law-lib.com 2022-10-21 14:36:30 法治日報--法治網
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財政部近日發布《預算指標核算管理辦法(試行)》要求自2023年1月1日起,在浙江、云南、河北、河南、陜西、海南、湖北、黑龍江全面推廣實施預算指標核算管理,自2023年7月1日起在全國范圍內統一實施。
□ 新政解讀
□ 本報記者 萬靜
為貫徹落實《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》文件,根據《中華人民共和國預算法》及其實施條例等有關規定,財政部近日發布《預算指標核算管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》),要求自2023年1月1日起,浙江、云南、河北、河南、陜西、海南、湖北、黑龍江全面推廣實施預算指標核算管理,自2023年7月1日起在全國范圍內統一實施。各地應按照預算管理一體化建設整體部署,積極推廣落實改革工作。
實時反映預算指標狀態
財政是國家治理之基,預算是財政管理之柱。黨的十八大以來,預算制度改革作為現代財政制度建設的重要內容率先啟動,我國相關部門密集推出了一系列重大改革舉措,基本確立了現代預算制度的主體框架。
2019年財政部開始部署在全國推進預算管理一體化建設,以系統化思維整合預算管理全流程,積極構建現代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制。在此背景下,預算指標核算管理這一管理理念被提出。
而此次《管理辦法》明確提出,預算指標核算是指政府財政部門采用復式記賬法,對預算指標管理業務或事項進行核算,通過對預算指標的批復、分解、下達、生成、調整、調劑、執行和結轉結余等全生命周期過程記錄,實時反映預算指標的來源、增減及狀態,實現預算指標管理全流程“順向可控,逆向可溯”。其中核算范圍包含一般公共預算資金、政府性基金預算資金、國有資本經營預算資金、財政專戶管理資金等。
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授指出,預算指標核算管理是對傳統預算管理理念和運行機制進行重大變革的一種嘗試,是由過去的“單向直線型”變為“雙向循環型”。它在不改變現行管理方式和職責分工的前提下,采用會計復式記賬法對預算指標全生命周期過程進行記錄,實時反映預算指標的增減、來源和狀態,對預算管理各層級、各環節形成有效銜接、控制和報告,可有效強化預算剛性約束,支出預算和收入預算遵循“同增同減”原則,確保全面完整反映收支預算,真正做到預算管理源頭數據無縫銜接和有效控制。
2021年3月初印發的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出,要堅持預算法定增強法治觀念,強化紀律意識,嚴肅財經紀律,注重強化約束,著力提升制度執行力,維護法律的權威性和制度的剛性約束力。
《管理辦法》也對此予以明確規定,“各級政府財政部門應當對有關法律、法規允許進行的經濟活動,按照本辦法的規定設置和使用核算科目,不得以本辦法規定的科目及使用說明作為進行有關經濟活動的依據。”
預算變動須按規范核算
2018年9月,中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》),同樣具有標志性意義。《意見》對全面實施預算績效管理作出部署,要求構建全方位預算績效管理格局,建立全過程預算績效管理鏈條,完善全覆蓋預算績效管理體系,健全預算績效管理制度,硬化預算績效管理約束。
《管理辦法》也重點加強預算績效管理工作,提出預算指標核算應當以年度財政總支出規模控制支出指標的生成和使用,從而實現預算嚴格控制指標,年度財政總支出規模控制分部門的財政支出預算。同時按照“先有預算、再有指標、后有支出”的原則,“支出預算余額控制支出指標、支出指標余額控制資金支付”的控制機制,嚴禁無預算或超預算支出。預算變動必須按照業務規范進行核算,確保預算的嚴肅性。
2021年7月,云南省被確定為全國首批預算指標核算管理試點省份之一,在一年多時間里全面梳理細化分解127個業務場景,積極搭建以全過程記錄、全方位控制、全覆蓋報告為核心的預算指標核算管理“三大體系”,通過預算指標核算管理共產生記賬憑證1892萬條、憑證分錄3922萬條、輔助核算明細3922萬條,充分驗證了預算指標核算管理實施方案和記賬規則的科學性、有效性和可復制性,初步實現了改革試點目標。
安徽省黃山市近年來開展部門整體和項目支出全面績效自評,實行績效目標實現程度和預算執行進度“雙監控”,建立市級分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系。當地財政部門會同審計部門開展預算績效管理聯合抽查和重點績效評價,建立“財審”協同推進預算績效管理的聯動機制,持續擴大公開深度和廣度。
升級現有預算管理手段
全面推進預算績效管理,“花錢要問效、無效要問責”。
2013年11月,黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出預算管理制度改革的目標是實施全面規范、公開透明的預算制度。
2018年9月,中共中央、國務院印發的《意見》提出,力爭用3年至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,大力推動績效結果應用,壓減低效無效資金。
今年7月21日,102個中央部門集中公開部門決算。中央部門在上一年中如何落實過緊日子要求、重要項目取得什么效果、政府采購的錢都投到哪里……這些社會高度關注的問題,在各中央部門的決算中都能找到答案。
施正文認為,《管理辦法》的出臺非常必要和及時。當前和今后一個時期,財政處于緊平衡狀態,收支矛盾較為突出,加之預算管理中存在統籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預算公開范圍和內容仍需拓展等問題,影響了財政資源統籌和可持續性。而《管理辦法》強調預算指標核算管理要遵循“全面反映收支預算、嚴格管控預算執行、有效銜接預算決算”原則,堅持“先有預算、再有指標、后有支出”的控制機制,將政府預算、部門預算、單位預算銜接起來,實現全口徑財政收支總額控制,并通過將核算科目與核算控制要素進行細分對應,按不同顆粒度進行關聯,將記賬規則和控制規則嵌入預算管理業務各環節,形成預算管理一體化系統底層控制機制的重要組成部分,從而進一步提高預算管理一體化系統數據的準確性和資金支付的安全性。
中央財經大學研究生院副院長、教授肖鵬也認為,當前我國預算管理制度改革進入深水區、攻堅期,各級預算管理基礎工作中仍然存在許多薄弱環節,預算管理的規范性還不夠,財政部門對預算運行信息的掌握也不充分,履職盡責的能力和水平有待提升。為此,財政部門必須對現有的預算管理手段和信息化水平進行全面徹底的升級,提升對數據的管理能力。
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