最高人民法院行政審判庭

最高人民法院行政審判庭關于農村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復

2005年10月12日 法[2005]行他字第5號

重慶市高級人民法院：

你院[2004]渝高法行示字第47號《關于趙建請求撤銷重慶市沙坪壩區國土資源局責令其拆除房屋交出土地行政決定一案的請示》收悉。經研究，答復如下：
原則同意你院第一種意見，即行政機關征用農村集體土地之后，被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權，房屋所在地已被納入城市規劃區的，應當參照《城市房屋拆遷管理條例》及有關規定，對房屋所有權人予以補償安置。
此復。

附：

重慶市高級人民法院關于趙建請求撤銷重慶市沙坪壩區國土資源局責令其拆除房屋交出土地行政決定一案的請示
2005年1月5日 [2004]渝高法行示字第47號

最高人民法院：
我院受理的趙建請求撤銷重慶巾沙坪壩區同土資源局責令其拆除房屋交出土地行政決定請示—案，經本院審判委員會研究，對農村集體土地被征用時其地上房屋當時未予補償安置，現拆遷應按何種標準對住房和商業用房進行補償形成不同意見，特向貴院請示。
一、案件的由來和審理經過
趙建請求撤銷重慶市沙坪壩區國土資源局（下稱沙區國土局)責令其拆除房屋交出土地行政決定一案，已由慶市沙坪壩區人民法院于2004年1月7日作出[2003]沙行初宇第48號行政判決。維持了沙區國土局的行政決定。趙建不服該行政判決，于2004年2月1日向重慶市第一中級人民法院提起上訴，該院經立案審查后，于2004年9月9日就本案的有關法律適用問題向本院提出請示，本院審判委員會于2005年2月5日進行了研究，決定上報貴院請示。
二、案件的事實和雙方當事人爭議的焦點
(一)案件事實
趙建原系沙坪壩區覃家崗鎮馬房灣村村民，1984午趙建即在先沙坪壩區大楊公橋118號處的集體土地上修建了房屋，用于居住并先后經營飯店、旅館。1993年4月5日，沙區國土局在趙建的《集體土地登記申請書》中審批意見欄內注明其房屋占地為住宅用地，但該局填發給趙建的渝沙覃集建(93)字第5880號《集體土地建設用地使用證》上卻載明趙建的房屋占地類別系商業、住宅，用地面積為182平方米。同年4月l0日，重慶市沙坪壩區城鄉建設委員會填發給趙建的沙字第14682號《鄉村房屋所有權證》載明其房屋種類為：商業282．47平方米，住宅170平方米。1994年9月6日，重慶市人民政府以重府地(1994)309號批復，同意征用童家橋及馬房灣村全部土地204580平方米，將馬房灣村630名社員“農轉非”。1996年12月，趙建轉為了城鎮居民戶口，但仍以其所建房屋從事個體經營，其《鄉村房屋所有權證》和《集體土地建設用地使用證》未作變更。2002年6月20日，重慶市人民政府以渝府[2002]374號文件批復，同意將楊梨路地塊的國有土地使用權出讓給重慶宏坤物業發展有限公司作為住宅小區建設用地，趙建的房屋在該公司的用地范圍內，趙建要求該公司提供門面房安置其非住宅．雙方未達成協議。2003年6月25日，沙區國土局作出了《關于趙建拆遷安置的方案》，并于次日送達趙建。其主要內容是：按《重慶市征地補償安置辦法》的規定，對趙建可安置住房—套(二室一廳)，建筑面積為40平方米；對其房屋中非住宅部分，依照《重慶市征地補償安置辦法》第十二條的規定，按重置價格計算補償費后，建筑物歸國家所有，搬遷損失費按所搬遷設備折舊凈值的15—20％計算。同年6月30日，沙區國土局作出沙國土監告字[2003]第3號《聽證告知書》告知趙建：對其拒不簽訂拆遷安置協議的行為，擬依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條的規定，作出限期拆除房屋交出土地的行政決定；在該局作出正式行政決定前，其有權申請聽證：趙建于7月1日收到《聽證告知書》后，未申請聽證。7月4日，沙區國土局即對趙健作出了《關于責令趙建拆除房屋交出土地的決定》。趙建收到該決定后，即向重慶市沙坪壩區人民政府申請復議，該府于8月25日作出沙府行復字[2003]2號《行政復議決定書》，對沙區國土局作出的行政決定予以維持。趙建仍不服，遂向法院提起行政訴訟，請求撤銷沙區國土局作出的《關于責令趙建拆除房屋交出土地的決定》。
(二)訴訟雙方爭議的焦點
1．趙建認為其房屋所屬土地在1994年被重慶市人民政府批準征用后，土地性質已變更為國有，應當適用《城市房屋拆遷管理條例》的相關規定按城鎮房屋進行拆遷安置，而不能適用《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和同土地管理法實施條例》的相關規定。而沙區國土局則認為，雖然趙建的房屋所屬土地在1994年即被政府征用，但由于各種原因未對其進行拆遷安置補償，其性質仍為農村集體上地征地拆遷，不能適用城鎮房屋拆遷的相關規定。
2．沙區國土局提出的《關于趙建拆遷安置的方案》是否符合法律的規定。趙建提出即使按照鄉村房屋集體土地的性質進行征用，適用重慶市政府55號令《重慶市征地補償安置辦法》第十二條的規定，“重置價格”也應當是其重新創辦相同規模的旅館所需要的費用，能使其在征地安置補償后，基本保持征地前的生活水平。而沙區國土局則認為，“重置價格”是按修磚墻房屋的價格上浮50％計算，即按300元／平方米補償。
3.關于本案是否適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定的問題(注：該《條例》第四十五條：“違反土地管理法律法規規定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府的土地行政管理部門責令其交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”)。趙健認為適用該條規定的前提是當事人有阻礙征地的行為，其與拆遷人之間未達成拆遷補償安置協議的原因系沙區國土局提供的安置方案補償標準太低，其沒有阻礙征地的行為，不應適用該條規定。沙區國土局則認為，趙建不同意該局《關于趙建拆遷安置的方案》，拒不交出土地，嚴重影響了該土地上的建設工程進度，即是阻礙征地的行為。
三、本院審判委員會意見
本院審判委員會經討淪認為，要解決本案中趙建的房屋采用何種標準予以補償所涉及的法律適用問題，首先應明確此種情形下是參照《城市房屋拆遷管理條例》的相關規定，按城鎮房屋進行拆遷補償，還是適用《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相關規定，按農村征地房屋補償安置標準予以補償。若參照城市房屋拆遷補償標準對趙建的房屋進行補償，則趙建的房屋中商業用房部分自然應按非住宅標準給予補償：若按農村征用土地建筑物的補償標準予以補償，因相關的土地管理法律、法規沒有規定農村征地補償中商業用房的安置補償問題，故實際操作中缺乏相應的法律、法規依據。為此形成兩種意見：
第一種意見認為，對趙建的房屋應參照城鎮房屋拆遷補償標準予以補償。理由是：趙建的房屋所在土地1994年即被國家征用，相關部門直至2002年才予以拆遷補償，其房屋所在地區早己城市化，土地的性質事實上已變為城鎮國有土地，趙建的房屋應視為國有土地上的城鎮房屋。沙區國土局仍適用征地時的補償標準對趙建安置住宅，并對其房屋中商業用房部分也依照《重慶市征地補償安置辦法》按“重置價格計算”補償300元／平方米明顯偏低，加之目前的法律、法規對集體土地上的商業用房如何補償無明確標準，可參照城鎮房屋拆遷的標準予以補償。
第二種意見認為，對趙建的房屋拆遷安置在性質上仍屬于征地拆遷，不應參照《城市房屋拆遷管理條例》的規定予以補償。理由是：從我國目前的法律、法規來看，農村集體土地上的房屋拆遷在性質上屬征地拆遷的范疇，應適用土地管理法有關征地補償安置的規定。因農村的房屋和城巾房屋在土地所有權性質、所有權主體、土地管理方式及拆遷安置對象等方面均有差異，《城市房屋拆遷管理條例》并不具有直接的參照性，如予以參照將會導致政府制定的補償標準隨意性大、拆遷程序和拆遷標準混亂。趙建的房屋雖在征地時未予及時拆遷補償，但并不能改變對其房屋的補償屬農村集體土地征地拆遷補償的性質。
審判委員會傾向于第二種意見，但均認為由于各地在建設征用農村集體土地的過程中先征地，用地時才予以拆遷補償的情況帶有一定的普遍性，此類補償糾紛引發的行政爭議不可避免，司法審查中解決此類問題到底怎樣適用法律，各地掌握的標準和做法不統一，現有法律、法規不明確。
四、請示的問題
經本院審判委員會討論決定，就如下問題請示：農村集體土地被征用時其地上房屋當時未予安置補償，用地時才拆遷應按何種標準時住房和商業用房進行補償?
請批示。