民政部 財政部 國家統計局等

關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見

民發〔2011〕80號


各省、自治區、直轄市民政廳（局）、發展改革委（物價局）、財政廳（局）、統計局，新疆生產建設兵團民政局、發展改革委、財務局、統計局，國家統計局各調查總隊：

為進一步規范城鄉居民最低生活保障（以下簡稱城鄉低保）標準的制定和調整工作，根據《城市居民最低生活保障條例》（國務院令第271號，以下簡稱《條例》）和《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發〔2007〕19號，以下簡稱《通知》）有關規定，結合各地的實踐經驗和做法，提出以下指導意見：

一、深刻認識規范城鄉低保標準制定和調整工作的重要意義

低保標準是城鄉低保制度的關鍵環節，是界定低保范圍、核定低保對象、確定補助水平以及安排補助資金的重要依據。近年來，各地按照《條例》和《通知》要求，在科學制定和調整低保標準方面不斷探索完善，取得了一定成效。但是，從全國情況看，城鄉低保標準的制定和調整工作還存在一些需要規范的問題。如，一些地方缺乏必要論證和科學測算，簡單參照扶貧標準或全國平均低保標準來制定和調整低保標準，難以真實反映當地居民的基本生活需求，甚至導致保障面過寬而影響了低保對象勞動就業的積極性；還有一些地方沒有及時根據經濟社會發展水平和財政承受能力，隨著生活必需品的價格變化和人民生活水平的提高而適時調整低保標準，影響了低保制度實施效果和困難群眾基本生活保障力度。為確保城鄉低保制度平穩運行，真正發揮好最后一道社會安全網的保障作用，各地要統一思想，提高認識，將規范城鄉低保標準制定和調整工作作為當前健全完善城鄉低保制度的一項重要任務，加強領導，精心組織，切實抓緊、抓實、抓好。

二、準確把握城鄉低保標準制定和調整的指導思想和基本原則

（一）指導思想。進一步規范城鄉低保標準制定和調整工作，要深入貫徹落實科學發展觀，按照黨的十七屆五中全會關于“努力實現居民收入增長和經濟發展同步，低收入者收入明顯增加”和“實現城鄉社會救助全覆蓋”的總體要求，以《條例》和《通知》為根本依據，以確保困難群眾基本生活為核心目標，不斷提高城鄉低保標準制定和調整的科學化、精細化和規范化水平。

（二）基本原則。進一步規范城鄉低保標準制定和調整工作，必須結合當地社會救助事業發展實際，不斷完善和創新機制。要堅持科學性原則，以維持當地居民基本生活所必需的消費品支出數據為基礎，科學測算，充分論證；堅持合理性原則，統籌考慮困難群眾基本生活保障需要、當地經濟社會發展水平和財力狀況，使城鄉低保標準與失業保險、最低工資、扶貧開發等政策標準合理銜接；堅持動態性原則，建立和完善城鄉低保標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，并隨著當地居民生活必需品價格變化和人民生活水平的提高定期調整城鄉低保標準；堅持規范性原則，制定和調整城鄉低保標準要嚴格遵循有關政策規定和程序規范，確保公開、公正和透明。

三、科學確定城鄉低保標準制定和調整的方法

各地在制定和調整城鄉低保標準時，可以采用基本生活費用支出法、恩格爾系數法或消費支出比例法。

（一）基本生活費用支出法。

城鄉低保標準根據當地居民基本生活費用支出確定，包括必需食品消費支出和非食品類生活必需品支出兩部分。用公式表示為：

城鄉低保標準＝必需食品消費支出+非食品類生活必需品支出

其中，必需食品消費支出通過市場調查確定當地食品必需品消費清單（即標準食物清單）、根據中國營養學會推薦的能量攝入量（見附件1）、相應食物攝入量（見附件2）以及食物的市場價格計算得出；非食品類生活必需品支出根據調查數據確定維持基本生活所必需的衣物、水電、燃煤（燃氣）、公共交通、日用品等消費清單測算支出數額。

為確保城鄉低保標準的制定和調整符合當地實際，各地可以參考當地上年度城鄉居民人均消費支出、城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入、城鄉低收入居民基本生活費用，以及經濟發展水平、財政狀況等因素對測算得出的低保標準予以適當調整。

（二）恩格爾系數法。

城鄉低保標準根據當地居民必需食品消費支出和上年度最低收入家庭恩格爾系數確定。用公式表示為：

城鄉低保標準＝必需食品消費支出/上年度最低收入家庭恩格爾系數

其中，必需食品消費支出的確定方法同基本生活費用支出法，即通過市場調查確定當地食品必需品消費清單（即標準食物清單）、根據中國營養學會推薦的能量攝入量（見附件1）、相應食物攝入量（見附件2）以及食物的市場價格計算得出。

為確保城鄉低保標準的制定和調整符合當地實際，各地可以參考當地上年度城鄉居民人均消費支出、城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入、城鄉低收入居民基本生活費用，以及經濟發展水平、財政狀況等因素對測算得出的低保標準予以適當調整。

（三）消費支出比例法。

已按基本生活費用支出法或恩格爾系數法測算出城鄉低保標準的地區，可將此數據與當地上年度城鄉居民人均消費支出進行比較，得出低保標準占上年度城鄉居民人均消費支出的比例。在今后一定時期內再次計算城鄉低保標準時,可直接用當地上年度城鄉居民人均消費支出乘以此比例。用公式表示為：

城鄉低保標準＝當地上年度城鄉居民人均消費支出×低保標準占上年度城鄉居民人均消費支出的比例

四、認真做好城鄉低保標準的制定和調整工作

（一）精心組織。各地要按照《條例》和《通知》規定的城鄉低保標準制定權限，成立由民政、財政、發展改革（價格）、統計（調查隊）等部門組成的城鄉低保標準制定和調整工作小組（以下簡稱工作小組），制定工作方案，明確工作方法、步驟和時間表。工作小組各成員單位要明確職責，相互配合，共同做好城鄉低保標準制定和調整工作。

（二）科學測算。工作小組要綜合使用統計數據、監測數據和調查數據，運用“基本生活費用支出法”、“恩格爾系數法”或“消費支出比例法”，科學測算當地城鄉低保標準。其中，統計數據是指當地統計部門通過調查所得，并已向社會公布的數據，主要包括上年度城鄉居民人均消費支出、上年度城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入、城鄉最低收入家庭恩格爾系數等；監測數據是指價格主管部門監測的基本生活必需品消費清單所涉及的商品市場價格；調查數據是指未納入當地統計和監測，需要工作小組通過抽樣調查獲得的數據。

（三）規范程序。城鄉低保標準測算完成后，要由工作小組或其成員單位聯合報請本級人民政府審批。按照《條例》和《通知》規定，需要備案的，要同時報上一級地方人民政府備案。根據本級人民政府的批復，工作小組或民政部門要通過網站、報紙等媒體以適當方式，將新的城鄉低保標準向社會公告，并按批復要求的時間執行。

（四）加強指導。省級人民政府民政部門、財政部門要發揮好指導和調控作用，注意引導經濟社會發展水平相近地區逐步縮小地區間城鄉低保標準差距。條件成熟的地方，也可試行由省級人民政府民政部門會同財政、發展改革（價格）、統計（調查總隊）等部門，根據區域經濟社會發展狀況，制定本轄區內相對統一的區域城鄉低保標準。

附件：

1.中國居民膳食能量推薦攝入量

2.中國居民不同能量水平建議食物攝入量





民政部

國家發展改革委

財政部

國家統計局



二○一一年五月十一日





附件1：



中國居民膳食能量推薦攝入量（千卡/日）



性別

分類
男
女

輕體力活動
2400
2100

中體力活動
2700
2300

重體力活動
3200
2700


資料來源：中國營養學會編著的《中國居民膳食營養素參考攝入量》，中國輕工業出版社2001年版，第18頁。有關說明：

（1）表中所列為18-49歲成年人膳食能量推薦攝入量；

（2）綜合考慮輕體力活動男、女膳食能量推薦攝入量，建議以2200千卡作為測算城鄉低保標準時的參考數據。



附件2：



中國居民不同能量水平建議食物攝入量（克/日）



能量

類別
1600千卡
1800千卡
2000千卡
2200千卡
2400千卡
2600千卡
2800千卡

谷類
225
250
300
300
350
400
450

大豆類
30
30
40
40
40
50
50

蔬菜
300
300
350
400
450
500
500

水果
200
200
300
300
400
400
500

肉類
50
50
50
75
75
75
75

乳類
300
300
300
300
300
300
300

蛋類
25
25
25
50
50
50
50

水產品
50
50
75
75
75
100
100

烹調油
20
25
25
25
30
30
30

食鹽
6
6
6
6
6
6
6


資料來源：中國營養學會編著的《中國居民膳食指南》，西藏人民出版社2007年版，第176頁。