中國銀行業監督管理委員會

中國銀監會關于進一步促進村鎮銀行健康發展的指導意見

銀監發〔2014〕46號



各銀監局，各政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行，郵政儲蓄銀行：

為貫徹落實黨的十八屆三中全會有關全面深化改革、發展普惠金融的精神，進一步健全農村金融服務體系，加快推動村鎮銀行本地化、民營化和專業化發展，加強“三農”和小微企業金融服務工作，現就促進村鎮銀行發展有關事項提出以下意見：

一、積極穩妥培育發展村鎮銀行

根據黨中央、國務院關于完善農村金融服務體系、穩步培育發展村鎮銀行的要求，在商業可持續和有效控制風險的前提下，加大村鎮銀行縣（市、旗）全覆蓋工作的推進力度。按照規模化組建、集約化管理和專業化服務的原則，積極支持符合條件的商業銀行科學制定村鎮銀行發展規劃，加快在縣（市、旗）集約化發起設立村鎮銀行步伐，重點布局中西部和老少邊窮地區、糧食主產區和小微企業聚集地區，穩步提升縣（市、旗）村鎮銀行的覆蓋面。

鼓勵國有商業銀行和股份制商業銀行主要在中西部地區發起設立村鎮銀行，支持其在未設立分支機構的縣（市、旗）發起設立村鎮銀行。城市商業銀行和農村商業銀行原則上在省內發起設立村鎮銀行，鼓勵符合條件且資產規模大、資本實力強、具有并表管理能力的城市商業銀行和農村商業銀行在西部地區集中發起設立村鎮銀行，支持對口援建省（市）的城市商業銀行和農村商業銀行在新疆、西藏、四川等援建地發起設立村鎮銀行。

主發起行應依據自身的資產規模、管理水平、人才儲備情況，審慎確定組建村鎮銀行的區域和數量，確保與自身管理能力相適應，以及村鎮銀行持續健康發展。

二、加大民間資本引進力度

積極支持和鼓勵民間資本參與村鎮銀行組建，擴大民間資本進入村鎮銀行渠道。公開村鎮銀行市場準入標準和流程，強化市場行為約束，提高市場準入透明度。

按照股權本地化、多元化和民營化的原則，在有利于提供專業化服務、有利于防范金融風險、堅持主發起行最低持股比例的前提下，合理設置新設立村鎮銀行的股權結構，鼓勵主發起行持有相對較低的股權比例，穩步提高民間資本持股比例。

在堅持主發起行最低持股比例的前提下，按照有利于拓展特色金融服務、有利于防范金融風險、有利于完善公司治理的原則，支持開業3年以上、主要監管指標良好、經營發展穩健的村鎮銀行通過轉讓股權和新引進民間資本等方式，調整主發起行和其他股東的持股比例，主發起行以外的股份原則上由民間資本出資認購。

三、支持村鎮銀行調整主要股東

為促進村鎮銀行持續健康發展，支持符合條件且具有村鎮銀行管理經驗、規模較大的商業銀行按照市場化收購、集約化發展和區域適度集中的原則，通過認購新股、受讓股權和并購重組等方式，規模化、集約化收購其他村鎮銀行主發起行的全部或部分股權，成為村鎮銀行新的主要股東。

四、督促村鎮銀行專注支農支小市場定位

村鎮銀行應牢固樹立“立足縣域、服務社區、支農支小”的市場定位，制定支農支小發展戰略，創新探索支農支小商業模式。支持開業半年以上、主要監管指標符合要求的村鎮銀行向下延伸分支機構，不斷拓展服務網絡，著力打造專業化、精細化服務支農支小的社區性銀行。

村鎮銀行應將資金主要用于發放“三農”和小微企業貸款。支持村鎮銀行發行專項用于“三農”和小微企業的金融債券，不斷拓寬信貸資金來源，加大對“三農”和小微企業的資金扶持力度。

村鎮銀行應建立支農支小的正向激勵和反向約束機制，鼓勵在績效考核中適當提高農戶和小額貸款業務的考核權重，在風險可控的前提下，合理確定支農支小業務的風險容忍度，增強支農支小內在動力。

五、積極推進村鎮銀行本地化戰略

村鎮銀行應加快構建與社區性銀行性質相適應的股權結構。要優先引進本地股東，穩步提升本地股東的持股比例；優先引進農業龍頭企業、優質涉農企業和種養大戶，發揮戰略協同效應。

村鎮銀行應根據客戶特點和市場需求，構建適合業務發展的人力資源結構。鼓勵優先招聘優秀大學生村官等本地人才，進一步充實前臺營銷隊伍；優先聘用熟悉當地農村和具有支農支小經驗的管理人員，不斷提升本地化金融服務能力。

村鎮銀行應發揮貼近市場、企業和農民的優勢，創新商業模式，以及個性化、本地化和具有包容性的金融產品和服務，大力推動微貸技術和主發起行成熟產品落地，提高金融服務匹配度、附加值和客戶滿意度。要加快建設網上銀行和手機銀行，持續提升農村金融服務的便利度和普惠金融服務水平。

六、強化村鎮銀行有限持牌經營

根據村鎮銀行的設立區域、功能定位和經營管理能力，持續強化村鎮銀行有限持牌管理，限定經營區域和業務范圍，加快建成服務“三農”和小微企業的社區性銀行，形成差異化、特色化的競爭優勢。

村鎮銀行原則上應在注冊地所在的縣（市、旗、區）域內依法經營。村鎮銀行可以辦理吸收公眾存款，發放短期、中期和長期貸款，辦理國內結算，辦理票據承兌與貼現，從事同業拆借，從事銀行卡業務，代理發行、代理兌付和承銷政府債券，代理收付款項和代理保險業務，以及銀行業監管機構批準的其他業務。銀監會各級派出機構可根據當地金融服務需求和村鎮銀行風險管控能力，在上述業務范圍內，審慎核定村鎮銀行業務范圍，嚴禁村鎮銀行超范圍經營。

七、規范村鎮銀行主發起行的大股東職責

主發起行應維護村鎮銀行的獨立法人地位，嚴格按照《公司法》及章程有關規定，履行出資人制定章程、參與重大決策和選聘管理者等職責。要尊重和維護村鎮銀行的經營自主權，不得將其視同分支機構進行管理。

主發起行應切實承擔大股東職責，建立健全并表管理體系，加強對村鎮銀行資本和風險的并表管理。主發起行應承諾牽頭組織村鎮銀行重大風險處置，為村鎮銀行提供持續的流動性支持；對經營管理不善、監管指標持續不達標的村鎮銀行，主發起行應通過調整更換高管人員、實施股權重組等方式，及時有效化解風險。主發起行要從嚴控制與村鎮銀行的關聯交易，防止風險傳遞。

主發起行應建立健全支持村鎮銀行發展的集約化、專業化服務機制。鼓勵主發起行成立專門的村鎮銀行管理部門或者獨立事業部，負責對村鎮銀行的投資管理和服務。支持設立村鎮銀行達到一定數量的主發起行，研究探索對村鎮銀行實施有效股權管理、風險管理和中后臺運營服務的模式。

八、強化村鎮銀行屬地監管責任

銀監會各級派出機構應強化村鎮銀行監管能力建設，確保其持續穩定健康發展。要充實監管力量，健全多維度、全方位的風險監管防控體系，提高日常風險監測頻度和能力。要重點強化村鎮銀行資本、信用風險、流動性風險和合規性監管，動態分析潛在風險，適時開展重點風險壓力測試，深入排查、鎖定和化解各類風險隱患，做到早發現、早預警、早處置，守住不發生系統性和區域性風險的底線。

銀監會各級派出機構要加強村鎮銀行發展戰略監管，完善支農支小監測和評價制度，督促村鎮銀行做深做精支農支小業務，嚴禁村鎮銀行將資金投向“兩高一剩”等國家限控行業。要督促村鎮銀行結合區域實際和業務特點，制定差異化的單筆貸款、戶均貸款上限等標準，嚴禁超比例發放貸款，嚴控貸款集中度風險。對偏離支農支小定位、將資金大量存放金融機構以及存在不審慎經營行為的村鎮銀行，要及時采取相應的監管措施。要規范主發起行履職，督促村鎮銀行健全關聯交易制度，切實防范關聯交易風險。

主發起行所在地銀監分局、銀監局或銀監會機構監管部門應強化對村鎮銀行的并表監管，加強與村鎮銀行所在地銀監局、銀監分局聯動，構建監管信息共享平臺，定期舉行聯動監管會談，共同分析村鎮銀行存在的問題，及時研判和處置風險。

九、營造村鎮銀行良好發展環境

銀監會各級派出機構要加強與地方政府溝通，為主發起行和村鎮銀行取得財政補貼、稅收優惠等政策提供支持，協同推進社會信用體系建設，及時妥善解決村鎮銀行組建發展中的困難和問題。

銀監會各級派出機構要大力總結推廣村鎮銀行管理和服務典型經驗，積極利用各類媒體加大正面宣傳力度，正確引導社會輿論，提高村鎮銀行的社會知名度和社會地位，營造良好發展氛圍，促進村鎮銀行健康發展。



2014年 12月 12日

（此件發至銀監分局和地方法人銀行業金融機構）