財政部 國家發展和改革委員會 國土資源部等

國家發展改革委等9部委印發《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》的通知

發改環資〔2016〕1162號


各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委、財政廳（局）、國土資源廳（局）、環境保護廳（局）、水利（水務）廳（局）、農業廳（局、委）、林業廳（局）、能源局（辦）、海洋廳（局）：
　　根據《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中關于嚴守資源環境生態紅線的部署要求，我們制定了《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》，現印發給你們，請結合實際貫徹執行。

　　附件：關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見

　　 國家發展改革委
　　 財 政 部
　　 國 土 資 源 部
　　 環 境 保 護 部
　　 水 利 部
　　 農 業 部
　　 林 業 局
　　 能 源 局
　　 海 洋 局
　　 2016年5月30日
　　附件
關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見

　　為貫徹落實《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中嚴守資源環境生態紅線的有關要求，指導紅線劃定工作，推動建立紅線管控制度，加快建設生態文明，提出本意見。
　　一、 總體要求和基本原則
　　（一）總體要求
　　統籌考慮資源稟賦、環境容量、生態狀況等基本國情，根據我國發展的階段性特征及全面建成小康社會目標的需要，合理設置紅線管控指標，構建紅線管控體系，健全紅線管控制度，保障國家能源資源和生態環境安全，倒逼發展質量和效益提升，構建人與自然和諧發展的現代化建設新格局。
　　（二）基本原則
　　——嚴格管控、保障發展。樹立底線思維和紅線意識，設定并嚴守資源環境生態紅線，并與空間開發保護管理相銜接，實行最嚴格的管控和保護措施。推動資源環境生態紅線管控與經濟社會發展相適應，預留必要的發展空間。
　　——分類管理、因地制宜。根據紅線管控不同類型和要素特征，制定科學合理的紅線管控政策措施。結合不同地區經濟社會發展情況、資源環境現狀和主體功能定位等因素，提出差別化、針對性強的管控要求。
　　——部門協調、上下聯動。有關主管部門在紅線管控目標設置、政策制定、制度建設等方面，要加強與相關部門的溝通協調，做好與有關法規標準、戰略規劃、政策措施的銜接。明確部門和地方責任，上下聯動、形成合力。
　　——立足當前、著眼長遠。把對當前經濟社會發展制約性強的要素優先納入紅線管控，盡快遏制資源無節制消耗、生態環境退化的趨勢。根據經濟社會發展長遠目標，超前研究其他相關紅線管控要素，適時納入管控范圍。
　　二、管控內涵及指標設置
　　資源環境生態紅線管控是指劃定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，強化資源環境生態紅線指標約束，將各類經濟社會活動限定在紅線管控范圍以內。
　　（一）設定資源消耗上限。合理設定全國及各地區資源消耗“天花板”，對能源、水、土地等戰略性資源消耗總量實施管控，強化資源消耗總量管控與消耗強度管理的協同。
　　1.能源消耗。依據經濟社會發展水平、產業結構和布局、資源稟賦、環境容量、總量減排和環境質量改善要求等因素，確定能源消費總量控制目標。京津冀、長三角、珠三角和山東省等大氣污染治理重點地區及城市，要明確煤炭占能源消費比重、煤炭消費減量控制等指標要求。
　　2.水資源消耗。依據水資源稟賦、生態用水需求、經濟社會發展合理需要等因素，確定用水總量控制目標。嚴重缺水以及地下水超采地區，要嚴格設定地下水開采總量指標。
　　3.土地資源消耗。依據糧食和生態安全、主體功能定位、開發強度、城鄉人口規模、人均建設用地標準等因素，劃定永久基本農田，嚴格實施永久保護，對新增建設用地占用耕地規模實行總量控制，落實耕地占補平衡，確保耕地數量不下降、質量不降低。用地供需矛盾特別突出地區，要嚴格設定城鄉建設用地總量控制目標。
　　（二）嚴守環境質量底線。以改善環境質量為核心，以保障人民群眾身體健康為根本，綜合考慮環境質量現狀、經濟社會發展需要、污染預防和治理技術等因素，與地方限期達標規劃充分銜接，分階段、分區域設置大氣、水和土壤環境質量目標，強化區域、行業污染物排放總量控制，嚴防突發環境事件。環境質量達標地區要努力實現環境質量向更高水平邁進，不達標地區要盡快制定達標規劃，實現環境質量達標。
　　1.大氣環境質量。以達到《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）為主要目標，與《大氣污染防治行動計劃》相銜接，地區和區域大氣環境質量不低于現狀，向更好轉變。
　　2.水環境質量。以水環境質量持續改善為目標，與《水污染防治行動計劃》、《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》相銜接，各地區、各流域水質優良比例不低于現狀，向更好轉變。
　　3.土壤環境質量。以農用地土壤鎘（Cd）、汞（Hg）、砷（As）、鉛（Pb）、鉻（Cr）等重金屬和多環芳烴、石油烴等有機污染物含量為主要指標，設置農用地土壤環境質量底線指標，與國家有關土壤污染防治計劃規劃相銜接，各地區農用地土壤環境質量達標率不低于現狀，向更好轉變。條件成熟地區，應將城市、工礦等污染地塊環境質量納入底線管理。
　　（三）劃定生態保護紅線。根據涵養水源、保持水土、防風固沙、調蓄洪水、保護生物多樣性，以及保持自然本底、保障生態系統完整和穩定性等要求，兼顧經濟社會發展需要，劃定并嚴守生態保護紅線。
　　依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態紅線，嚴格自然生態空間征（占）用管理，有效遏制生態系統退化的趨勢。
　　三、管控制度
　　加快建立體現資源環境生態紅線管控要求的政策機制，形成源頭嚴防、過程嚴管、責任追究的紅線管控制度體系。
　　（一）建立紅線管控目標確定及分解落實機制。根據部門職責
　　和地方實際，國務院主管部門要會同相關部門和地方，在摸清全國資源環境生態現狀的基礎上，分別確定資源環境生態紅線管控目標、分解方案，報經國務院批準后實施。資源環境生態紅線確定后原則上不得調整，根據實際情況確需進行調整的，要按程序報批。
　　（二）完善與紅線管控相適應的準入制度。有關部門和各地區要把資源環境生態紅線管控要求納入經濟社會發展規劃及相關專項規劃，鼓勵地方出臺嚴于國家要求的紅線管控辦法。在環境影響評價、排污許可、節能評估審查、用地預審、水土保持方案、入河（湖、海）排污口設置、水資源論證和取水許可等制度完善和實施過程中，強化細化紅線管控要求。
　　（三）加強資源環境生態紅線實施監管。加強環評、排污許可、能評、用地許可、水土保持方案審批、入河（湖、海）排污口設置、水資源論證和取水許可等后評估和監督檢查，加大違法違規行為的查處力度。強化規劃實施期中、期末評估和環境影響跟蹤評價，嚴格落實紅線管控要求和規劃環境影響評價結論及審查意見。建立資源環境生態紅線管控落實情況日常巡查、現場核查等制度，強化紅線管控落實情況的執法監督。在節能減排目標責任考核、土地和環保督察、最嚴格水資源管理制度考核、水資源督察等考核監督中，強化紅線管控要求。
　　（四）加強統計監測能力建設。加快推進資源消耗、環境質量、生態保護紅線管控的統計監測核算制度建設，確保國家與地方核算方法、標準、點位等銜接統一，提高數據的準確性、科學性、一致性，加強部門間數據共享。利用信息化、大數據、衛星遙感與無人機等技術手段，建立紅線監測網絡體系，覆蓋管控重點領域。研究建立紅線管控第三方評估機制。
　　（五）建立資源環境承載能力監測預警機制。在資源環境承載能力監測預警機制中充分考慮資源環境生態紅線因素，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域，研究提出具有針對性的限制性措施。完善能源消耗晴雨表發布等制度。紅線管控事項涉及多個地區的，相關地區要建立區域、流域紅線管控預警和聯動機制。
　　（六）建立紅線管控責任制。將資源環境生態紅線管控納入地方政府和領導干部政績考核體系，并作為黨政領導干部生態環境損害責任追究的重要內容，對任期內突破紅線管控要求并造成資源浪費和生態環境破壞的，按照情節輕重，從決策、實施、監管等環節追究有關人員的責任。
　　四、組織實施
　　（一）加強組織領導。國務院有關主管部門要根據工作職責，會同相關部門研究制定具體要素的紅線管控實施方案，明確紅線管控的主要目標、重點任務、制度機制等，加強對各地區的工作指導和監督，重大問題及時向國務院報告。地方有關部門要嚴格目標管理，明確任務分工，建立協調機制，切實將紅線管控要求落到實處。
　　（二）明確部門工作重點。發展改革部門牽頭負責管控能源消耗上限，劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態紅線；國土資源部門牽頭負責管控土地資源消耗上限、劃定永久基本農田、自然生態空間征（占）用管理工作；環境保護部門牽頭負責管控環境質量底線，依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線；水利部門牽頭負責管控水資源消耗上限；海洋部門負責劃定海洋生態紅線。其他相關部門根據工作職責，參與資源環境生態紅線管控方面的政策制定、制度設計、監督管理、考核問責、信息公開等工作。
　　（三）鼓勵公眾參與。各部門、各地區要及時準確發布資源環境生態紅線有關信息，有效保障公眾知情權和參與權。健全公眾舉報、聽證和監督等制度，發揮好民間組織和志愿者的積極作用，形成政府、企業、社會齊抓共管的良好工作局面。