國家發(fā)展和改革委員會 科技部 民政部等

各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、科技廳、民政廳、國土資源廳、環(huán)境保護(hù)廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、商務(wù)廳（委、局），直轄市建委及有關(guān)部門：
　　開發(fā)區(qū)作為帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要載體和引擎，在改革開放、科技創(chuàng)新、聚集產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著發(fā)展階段和條件變化，部分開發(fā)區(qū)單一生產(chǎn)功能、公共服務(wù)和社會管理功能不足、管理體制不暢等現(xiàn)狀已難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，要加強(qiáng)現(xiàn)有開發(fā)區(qū)城市功能改造，推動單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)型。據(jù)此，特提出以下意見。
　　一、總體要求
　　（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，主動適應(yīng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，積極順應(yīng)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級和政府職能轉(zhuǎn)變背景下的新要求，以增強(qiáng)開發(fā)區(qū)城市綜合功能為核心任務(wù)，按照人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、生產(chǎn)生活生態(tài)功能有機(jī)融合的理念，推動具備條件的開發(fā)區(qū)城市綜合功能改造，合理配置生產(chǎn)生活生態(tài)空間，優(yōu)化開發(fā)區(qū)行政管理體制，促進(jìn)與所依托行政區(qū)深度融合發(fā)展，更好發(fā)揮開發(fā)區(qū)對推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、帶動經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級的積極作用。
　　（二）基本原則
　　因地制宜，分類施策。堅持功能體系與發(fā)展階段相匹配，優(yōu)先開展產(chǎn)業(yè)人口集聚度較高、綜合功能需求迫切、財力支撐能力較強(qiáng)的開發(fā)區(qū)城市功能改造，并根據(jù)開發(fā)區(qū)實(shí)際情況選擇不同的轉(zhuǎn)型路徑、實(shí)施差別化的轉(zhuǎn)型政策。
　　規(guī)劃引領(lǐng)，長遠(yuǎn)謀劃。堅持以規(guī)劃引領(lǐng)開發(fā)區(qū)功能改造，做好開發(fā)區(qū)功能拓展、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整的中長期規(guī)劃，提升規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)性，并做好與所在地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接。
　　優(yōu)化功能，提質(zhì)增效。堅持以人為本、補(bǔ)齊功能短板，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)完善產(chǎn)業(yè)功能，以公共服務(wù)和社會管理為重點(diǎn)完善城市功能，以生活和服務(wù)設(shè)施為重點(diǎn)改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進(jìn)開發(fā)區(qū)提高綜合承載能力和人口集聚能力。
　　改革創(chuàng)新，協(xié)同推進(jìn)。堅持以制度創(chuàng)新支撐開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型，以開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展為導(dǎo)向，在土地管理、公共服務(wù)、社會管理、投融資等方面探索創(chuàng)新性制度安排，理順管理體制，消除開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展制度障礙，形成各部門、各領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)合力。
　　（三）主要目標(biāo)。加快推動開發(fā)區(qū)城市功能改造，到2020年實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)功能明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)競爭力明顯提升，土地利用效率明顯提高，公共服務(wù)和社會管理效能明顯改善，集聚和吸納人口能力明顯增強(qiáng)，使具備條件的開發(fā)區(qū)成為產(chǎn)城融合、集約緊湊、功能完善、生態(tài)良好、管理高效的現(xiàn)代化城市綜合功能區(qū)。
　　（四）適用范圍。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)已形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，就業(yè)特別是外來人口和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)規(guī)模較大；有較強(qiáng)轉(zhuǎn)型意愿，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力較大，提升公共服務(wù)和社會管理能力、進(jìn)一步增加生產(chǎn)生活服務(wù)配套的需求迫切；安全和環(huán)境風(fēng)險較小、可控，貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)情況較好，近兩年未受到區(qū)域限批、掛牌督辦和未發(fā)生重大安全及環(huán)境事件；符合所在行政區(qū)的土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃的國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及列入《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》的省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色工業(yè)園區(qū)。
　　二、提升開發(fā)區(qū)城市綜合功能
　　（五）增強(qiáng)居住和生活功能。優(yōu)化開發(fā)區(qū)功能布局，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住、商業(yè)服務(wù)業(yè)、公共管理和公共服務(wù)設(shè)施、工業(yè)物流倉儲等用地和設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，合理配置各類功能比例。以減少職住分離、縮短通勤距離和通勤時間為目標(biāo)，探索增加開發(fā)區(qū)內(nèi)居住功能，重點(diǎn)建設(shè)穩(wěn)定的職工生活社區(qū)。農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)根據(jù)實(shí)際需求可以建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房，農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)可在其用地范圍內(nèi)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。根據(jù)開發(fā)區(qū)人口的年齡、職業(yè)等特征，引進(jìn)和豐富區(qū)內(nèi)商業(yè)業(yè)態(tài)，完善購物、餐飲、娛樂、休閑等服務(wù)功能。
　　（六）完善公共服務(wù)功能。根據(jù)開發(fā)區(qū)常住人口規(guī)模和增長趨勢，配套建設(shè)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、體育場所、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施。完善開發(fā)區(qū)公共交通體系，改善從業(yè)人員和居民出行條件。優(yōu)化開發(fā)區(qū)及周邊學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)布局，提升各級學(xué)校辦學(xué)水平，逐步實(shí)現(xiàn)常住人口子女就近入學(xué)。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，鼓勵開發(fā)區(qū)內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)與國際國內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展合作。建立健全開發(fā)區(qū)公共文化服務(wù)體系，豐富從業(yè)人員和居民精神文化生活。探索適應(yīng)開發(fā)區(qū)特點(diǎn)、服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的公共服務(wù)提供方式，發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)區(qū)域平臺。
　　（七）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照內(nèi)通外暢的原則，提高區(qū)域交通路網(wǎng)建設(shè)和管理水平，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)與主城區(qū)和周邊地區(qū)道路聯(lián)通，發(fā)展低碳便捷的交通體系。根據(jù)實(shí)際需求推動開發(fā)區(qū)立體停車場建設(shè)。完善開發(fā)區(qū)內(nèi)供排水、供電、供氣、供熱和污水及垃圾處理等市政公用設(shè)施。按照規(guī)劃先行、標(biāo)準(zhǔn)明確、設(shè)計優(yōu)先、質(zhì)量保證的原則，加快開發(fā)區(qū)地下綜合管廊建設(shè)，同步配套消防、供電、照明、通風(fēng)、供排水、視頻、標(biāo)識、安全與報警、智能管理等附屬設(shè)施。鼓勵開發(fā)區(qū)開展智慧園區(qū)建設(shè)，推動信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建安全融合、經(jīng)濟(jì)高效、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的信息基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系。
　　（八）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)。將生態(tài)文明理念融入開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高綠色發(fā)展水平。科學(xué)布局各類空間，合理建設(shè)綠色生態(tài)廊道。大力發(fā)展綠色建筑和低碳、便捷的交通體系。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造。加強(qiáng)污染物綜合治理，提高污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行、管理水平。嚴(yán)格落實(shí)最小生態(tài)安全距離及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，完善環(huán)境風(fēng)險防范和應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，切實(shí)防范安全和環(huán)境風(fēng)險。
　　三、強(qiáng)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐
　　（九）鞏固提升開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢。依托開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)在技術(shù)、資金和人力資本等方面的優(yōu)勢，推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)向中高端升級。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，支持建立產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和共性平臺，建設(shè)服務(wù)于產(chǎn)業(yè)集群的信息服務(wù)平臺，推動創(chuàng)新集群與產(chǎn)業(yè)集群融合發(fā)展，加強(qiáng)不同產(chǎn)業(yè)鏈條和不同企業(yè)的協(xié)同協(xié)作。統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)區(qū)空間布局、產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化資源配置，推進(jìn)開發(fā)區(qū)企業(yè)間資源共享，共同使用基礎(chǔ)設(shè)施。鞏固提升開發(fā)區(qū)政府職能精簡高效的優(yōu)勢，通過營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境和便利生活環(huán)境，加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)信息資源整合，增強(qiáng)人才和資本等要素集聚能力。
　　（十）培育壯大服務(wù)經(jīng)濟(jì)。在鞏固提升現(xiàn)有制造業(yè)的基礎(chǔ)上，鼓勵發(fā)展研發(fā)設(shè)計、信息服務(wù)、專業(yè)維修服務(wù)和金融、審計等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，鼓勵開展面向創(chuàng)業(yè)者的社會化服務(wù)，促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)融合發(fā)展。順應(yīng)開發(fā)區(qū)就業(yè)和居住人口變化趨勢，合理布局區(qū)內(nèi)生活性服務(wù)業(yè)。切實(shí)貫徹落實(shí)研發(fā)設(shè)計激勵政策，發(fā)揮創(chuàng)新對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的驅(qū)動作用。
　　四、完善開發(fā)區(qū)土地政策
　　（十一）優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。按照規(guī)模合理、布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚的要求，在嚴(yán)格符合當(dāng)?shù)赝恋乩�用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的前提下，根據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展階段和實(shí)際，適當(dāng)調(diào)整開發(fā)區(qū)用地結(jié)構(gòu)和功能布局，支撐開發(fā)區(qū)由單一功能向城市功能轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)公共配套服務(wù)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共綠地和保障性住房等用地保障，適當(dāng)增加生活性和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地供給。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)用地功能改造，健全土地功能調(diào)整轉(zhuǎn)換機(jī)制，提高土地利用經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合效益。經(jīng)依法批準(zhǔn)后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉庫等用于養(yǎng)老、流通、服務(wù)、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展，在一定時間內(nèi)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質(zhì)。
　　（十二）強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用。提高土地利用效率，盤活存量工業(yè)用地，為開發(fā)區(qū)城市功能改造釋放空間。強(qiáng)化對開發(fā)區(qū)建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度、土地投資強(qiáng)度、人均用地指標(biāo)的管控和綜合效益評價，鼓勵對現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造。對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、用地集約且需求大的開發(fā)區(qū)，可在安排年度新增建設(shè)用地指標(biāo)時給予適度傾斜。探索存量用地二次開發(fā)的激勵約束機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行依法收回閑置用地或征收土地閑置費(fèi)的規(guī)定。加大節(jié)地技術(shù)和模式的推廣應(yīng)用力度。重點(diǎn)推廣城市公交場站、大型批發(fā)市場、會展和文體中心建設(shè)中的地上地下空間立體開發(fā)、綜合利用。
　　（十三）探索功能混合布局和復(fù)合開發(fā)。在符合規(guī)劃建設(shè)要求、安全防護(hù)和環(huán)境保護(hù)規(guī)定等基礎(chǔ)上，因地制宜推動土地功能混合布局和復(fù)合開發(fā)。完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通樞紐等公共空間土地綜合開發(fā)利用模式和供地方式。按照用途相近、功能兼容、控制比例的原則探索引入綜合用地類型。適當(dāng)提高新興產(chǎn)業(yè)工業(yè)項(xiàng)目中生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施用地比例，并可按工業(yè)用途管理。鼓勵工業(yè)企業(yè)建設(shè)多層廠房，進(jìn)行生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計、經(jīng)營多功能復(fù)合利用。
　　五、創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制
　　（十四）增強(qiáng)管理服務(wù)效能。鼓勵開發(fā)區(qū)精簡高效設(shè)置職能機(jī)構(gòu)，簡化審批程序、提高審批效率，加快建設(shè)統(tǒng)一高效的綜合管理體制。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分依托所在行政區(qū)開展行政管理事務(wù)，加強(qiáng)公共服務(wù)功能，提升社會服務(wù)和城市綜合運(yùn)營管理能力，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)安全、環(huán)保、質(zhì)量監(jiān)管、市場監(jiān)管職能。在招商引資、產(chǎn)業(yè)集聚、公共服務(wù)和社會管理等方面，促進(jìn)開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)形成功能互補(bǔ)、良性互動的合作格局。
　　（十五）適時調(diào)整優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置。根據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展階段、發(fā)展需求和區(qū)位條件，通過合理調(diào)整行政區(qū)劃，推動具備條件的開發(fā)區(qū)與行政區(qū)深度融合發(fā)展。對位于中心城區(qū)或者與城區(qū)連片發(fā)展的開發(fā)區(qū)，可探索開發(fā)區(qū)與行政區(qū)體制合一或適度調(diào)整城區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)，整合機(jī)構(gòu)職能；對遠(yuǎn)離中心城區(qū)，且條件成熟、需求迫切的開發(fā)區(qū)，在不增加行政建制的前提下，可整合周邊區(qū)域，探索設(shè)立行政區(qū)。相關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整，要按照法定標(biāo)準(zhǔn)和程序報國務(wù)院審批。
　　（十六）創(chuàng)新開發(fā)區(qū)社會治理方式。鼓勵開發(fā)區(qū)完善落戶政策和流動人口服務(wù)管理制度，促進(jìn)外來人口更好融入開發(fā)區(qū)。在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，發(fā)揮社區(qū)和社會組織在開發(fā)區(qū)社會治理中的基礎(chǔ)作用。健全以社區(qū)服務(wù)站、鄰里中心等為依托的社區(qū)綜合服務(wù)管理平臺，構(gòu)建新型社區(qū)服務(wù)管理體系。建立健全鄰里溝通機(jī)制與社區(qū)矛盾化解機(jī)制，鼓勵和支持社區(qū)居民自治組織、駐區(qū)單位、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行自我管理。大力推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)和智慧社區(qū)建設(shè)。
　　六、拓寬開發(fā)區(qū)建設(shè)投融資渠道
　　（十七）采用多元化投融資工具。鼓勵開發(fā)性和政策性金融機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面給予開發(fā)區(qū)中長期信貸支持。允許具備條件的開發(fā)區(qū)開發(fā)運(yùn)營企業(yè)依照國家有關(guān)規(guī)定上市和發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券等債券產(chǎn)品。支持國家級開發(fā)區(qū)同投資機(jī)構(gòu)、保險公司、擔(dān)保機(jī)構(gòu)及商業(yè)銀行合作，探索建立投保貸序時融資安排模式。建立開發(fā)區(qū)債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格控制開發(fā)區(qū)負(fù)債規(guī)模。積極推廣北京中關(guān)村、上海張江經(jīng)驗(yàn)，支持有條件的開發(fā)區(qū)率先探索知識產(chǎn)權(quán)貸款、信用保險和科技保險等金融創(chuàng)新。
　　（十八）積極引入社會資本。采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與開發(fā)區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供。優(yōu)先在基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式。探索開發(fā)區(qū)將基礎(chǔ)設(shè)施、公益性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)招商等服務(wù)項(xiàng)目整體外包。鼓勵社會資本參與開發(fā)區(qū)融資平臺公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目改造運(yùn)營。逐步擴(kuò)大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化等服務(wù)購買范圍。
　　各有關(guān)部門要加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合，適時研究出臺支持開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的政策措施，及時總結(jié)可推廣復(fù)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在按規(guī)定對各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行評價時，應(yīng)注重考慮經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級、土地集約利用、創(chuàng)新能力、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境和行政效能等方面的因素。各有關(guān)地區(qū)要結(jié)合本地區(qū)和開發(fā)區(qū)實(shí)際情況，科學(xué)制定實(shí)施方案，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)型情況的動態(tài)跟蹤，主動作為、開拓創(chuàng)新，積極有序推進(jìn)實(shí)施。

國家發(fā)展改革委
科　　技　　部
民　　政　　部
國 土 資 源 部
環(huán) 境 保 護(hù) 部
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部
商　　務(wù)　　部
2015年12月2日