最高人民法院

指導案例76號

萍鄉市亞鵬房地產開發有限公司訴萍鄉市國土資源局不履行行政協議案

（最高人民法院審判委員會討論通過2016年12月28日發布）

關鍵詞 行政/行政協議/合同解釋/司法審查/法律效力




　　裁判要點

　　行政機關在職權范圍內對行政協議約定的條款進行的解釋，對協議雙方具有法律約束力，人民法院經過審查，根據實際情況，可以作為審查行政協議的依據。

　　相關法條

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第12條

　　基本案情

　　2004年1月13日，萍鄉市土地收購儲備中心受萍鄉市肉類聯合加工廠委托，經被告萍鄉市國土資源局（以下簡稱市國土局）批準，在萍鄉日報上刊登了國有土地使用權公開掛牌出讓公告，定于2004年1月30日至2004年2月12日在土地交易大廳公開掛牌出讓TG-0403號國有土地使用權，地塊位于萍鄉市安源區后埠街萬公塘，土地出讓面積為23173.3平方米，開發用地為商住綜合用地，冷藏車間維持現狀，容積率2.6，土地使用年限為50年。萍鄉市亞鵬房地產開發有限公司(以下簡稱亞鵬公司)于2006年2月12日以投標競拍方式并以人民幣768萬元取得了TG-0403號國有土地使用權，并于2006年2月21日與被告市國土局簽訂了《國有土地使用權出讓合同》。合同約定出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現狀。土地使用權出讓金為每平方米331.42元，總額計人民幣768萬元。2006年3月2日，市國土局向亞鵬公司頒發了萍國用（2006）第43750號和萍國用（2006）第43751號兩本國有土地使用證，其中萍國用（2006）第43750號土地證地類（用途）為工業，使用權類為出讓，使用權面積為8359平方米，萍國字（2006）第43751號土地證地類為商住綜合用地。對此，亞鵬公司認為約定的“冷藏車間維持現狀”是維持冷藏庫的使用功能,并非維持地類性質,要求將其中一證地類由“工業”更正為“商住綜合”;但市國土局認為維持現狀是指冷藏車間保留工業用地性質出讓,且該公司也是按照冷藏車間為工業出讓地繳納的土地使用權出讓金,故不同意更正土地用途。2012年7月30日，萍鄉市規劃局向萍鄉市土地收購儲備中心作出《關于要求解釋〈關于萍鄉市肉類聯合加工廠地塊的函〉》中有關問題的復函，主要內容是：我局在2003年10月8日出具規劃條件中已明確了該地塊用地性質為商住綜合用地（冷藏車間約7300平方米，下同）但冷藏車間維持現狀。根據該地塊控規，其用地性質為居住（兼容商業），但由于地塊內的食品冷藏車間是目前我市唯一的農產品儲備保鮮庫，也是我市重要的民生工程項目，因此，暫時保留地塊內約7300平方米冷藏庫的使用功能，未經政府或相關主管部門批準不得拆除。2013年2月21日，市國土局向亞鵬書面答復：一、根據市規劃局出具的規劃條件和宗地實際情況，同意貴公司申請TG-0403號地塊中冷藏車間用地的土地用途由工業用地變更為商住用地。二、由于貴公司取得該宗地中冷藏車間用地使用權是按工業用地價格出讓的，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》之規定，貴公司申請TG-0403號地塊中冷藏車間用地的土地用途由工業用地變更為商住用地，應補交土地出讓金。補交的土地出讓金可按該宗地出讓時的綜合用地（住宅、辦公）評估價值減去的同等比例計算，即297.656萬元*70%=208.36萬元。三、冷藏車間用地的土地用途調整后，其使用功能未經市政府批準不得改變。亞鵬公司于2013年3月10日向法院提起行政訴訟，要求判令被告將萍國用（2006）第43750號國有土地使用證上的地類用途由“工業”更正為商住綜合用地（冷藏車間維持現狀）。撤銷被告“關于對市亞鵬房地產有限公司TG-0403號地塊有關土地用途問題的答復”中第二項關于補交土地出讓金208.36萬元的決定。

　　裁判結果

　　江西省萍鄉市安源區人民法院于2014年4月23日作出（2014）安行初字第6號行政判決：一、被告萍鄉市國土資源局在本判決生效之日起九十天內對萍國用（2006）第43750號國有土地使用證上的8359.1㎡的土地用途應依法予以更正。二、撤銷被告萍鄉市國土資源局于2013年2月21日作出的《關于對市亞鵬房地產開發有限公司TG-0403號地塊有關土地用途的答復》中第二項補交土地出讓金208.36萬元的決定。宣判后，萍鄉市國土資源局提出上訴。江西省萍鄉市中級人民法院于2014年8月15日作出(2014)萍行終字第10號行政判決：駁回上訴，維持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判認為：行政協議是行政機關為實現公共利益或者行政管理目標,在法定職責范圍內與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,本案行政協議即是市國土局代表國家與亞鵬公司簽訂的國有土地使用權出讓合同。行政協議強調誠實信用、平等自愿,一經簽訂,各方當事人必須嚴格遵守,行政機關無正當理由不得在約定之外附加另一方當事人義務或單方變更解除。本案中，TG-0403號地塊出讓時對外公布的土地用途是“開發用地為商住綜合用地，冷藏車間維持現狀”，出讓合同中約定為“出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現狀”。但市國土局與亞鵬公司就該約定的理解產生分歧，而萍鄉市規劃局對原萍鄉市肉類聯合加工廠復函確認TG-0403號國有土地使用權面積23173.3平方米（含冷藏車間）的用地性質是商住綜合用地。萍鄉市規劃局的解釋與掛牌出讓公告明確的用地性質一致，且該解釋是萍鄉市規劃局在職權范圍內作出的，符合法律規定和實際情況，有助于樹立誠信政府形象，并無重大明顯的違法情形，具有法律效力，并對市國土局關于土地使用性質的判斷產生約束力。因此，對市國土局提出的冷藏車間占地為工業用地的主張不予支持。亞鵬公司要求市國土局對“萍國用（2006）第43750號”土地證(土地使用權面積8359.1平方米)地類更正為商住綜合用地,具有正當理由,市國土局應予以更正。亞鵬公司作為土地受讓方按約支付了全部價款，市國土局要求亞鵬公司如若變更土地用途則應補交土地出讓金，缺乏事實依據和法律依據,且有違誠實信用原則。

　　（生效裁判審判人員：朱江紅、李修貴、鄒紹良）