最高人民檢察院

貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環保局

行政公益訴訟案

(檢例第32號)

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟 指定集中管轄 履行法定職責到位

　　【基本案情】

　　2014年8月5日,貴州省黔東南州錦屏縣環保局在執法檢查中發現鴻發石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業均存在未按建設項目環保設施“同時設計、同時施工、同時投產”要求配套建設,并將生產中的污水直接排放清水江,造成清水江懸浮物和油污污染的后果。錦屏縣環保局責令鴻發石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業立即停產整改。鴻發石材公司等七家石材加工企業在收到停產整改通知后,在未完成環境保護設施建設和報請驗收的情形下,仍擅自開工生產并繼續向清水江排污。

　　【訴前程序】

　　2014年8月15日,錦屏縣人民檢察院在開展督促起訴工作中發現上述七家企業沒有停產整改,向錦屏縣環保局發出檢察建議,建議錦屏縣環保局及時跟進對上述七家企業的督促與檢查,對于不按要求整改的企業依法依規進行處罰,并將情況書面回復檢察院。2015年4月16日,錦屏縣人民檢察院發現鴻發石材公司和雄軍石材公司仍未修建環保設施卻一直生產、排污,遂再次向錦屏縣環保局發出檢察建議,督促縣環保局履行監督管理職責,對鴻發石材公司和雄軍石材公司的違法行為進行制止和處罰并書面回復。對于上述檢察建議,錦屏縣環保局均逾期未答復,也未依法履行監督管理職責,督促違法企業停業整改。2015年11月11日,錦屏縣環保局責令鴻發石材公司、雄軍石材公司立即停止生產。12月1日,錦屏縣環保局對鴻發石材公司和雄軍石材公司分別作出罰款1萬元的行政處罰。但錦屏縣環保局仍沒有向錦屏縣人民檢察院書面回復。

　　錦屏縣人民檢察院經調查核實,沒有公民、法人和其他社會組織因鴻發石材公司和雄軍石材公司非法排污行為而提起相關訴訟。

　　【訴訟過程】

　　2015年12月18日,錦屏縣人民檢察院根據《貴州省高級人民法院關于環境保護案件指定集中管轄的規定(試行)》,以公益訴訟人身份向福泉市人民法院提起行政公益訴訟,訴求判令:1. 確認錦屏縣環保局對鴻發石材公司、雄軍石材公司等企業違法生產怠于履行監督管理職責的行為違法;2. 判令錦屏縣環保局履行行政監督管理職責,依法對鴻發石材公司、雄軍石材公司進行處罰。錦屏縣人民檢察院認為:

　　一、錦屏縣環保局具有環境保護工作監督管理的職責。根據《中華人民共和國環境保護法》第十條規定,錦屏縣環保局作為錦屏縣的環境保護主管部門,監督管理本縣生態環境保護工作是其法定職責。

　　二、錦屏縣環保局明知生產企業違法卻沒有有效制止。錦屏縣環保局發現鴻發石材公司、雄軍石材公司等七家企業的違法行為后,雖責令違法企業限期整改,但并未繼續就整改情況進行監督管理。經檢察機關多次督促,仍未履行環境保護的監督管理職責,導致排污企業的違法行為未得到制止,其怠于履行職責的行為與其行政職能是相違背的。

　　三、國家和社會公共利益未脫離被侵害狀態。錦屏縣環保局不依法及時履行職責,繼續放任上述企業違法生產,進一步加劇清水江的水質污染和生態破壞。污水中高濃度懸浮物常年沉積于河床,還將給下游水庫的行洪、泄洪帶來安全隱患,國家和社會公共利益受到更加嚴重的侵害。

　　2015年12月24日,錦屏縣環保局向錦屏縣人民檢察院書面回復,稱其已對鴻發石材公司、雄軍石材公司予以處罰。2015年12月29日,錦屏縣人民檢察院經現場查看,發現鴻發石材公司和雄軍石材公司仍在生產,污水在未經有效處理的情況下仍排向清水江。2015年12月31日,錦屏縣政府組織國土、環保、安監等部門,開展非煤礦山集中整治專項行動,對清水江沿河兩岸包括鴻發石材公司、雄軍石材公司在內存在環境違法行為的石材加工企業全部實行關停。

　　庭審過程中,錦屏縣人民檢察院申請撤回訴訟請求中的第二項,即:判令錦屏縣環保局履行行政監督管理職責,依法對鴻發石材公司、雄軍石材公司進行處罰的訴訟請求。

　　【案件結果】

　　2016年1月13日,福泉市人民法院依法作出一審判決,確認被告錦屏縣環保局在2014年8月5日至2015年12月31日對鴻發、雄軍等企業違法生產的行為怠于履行監督管理職責的行為違法。

　　一審宣判后,錦屏縣環保局未上訴,判決已發生法律效力。

　　案件庭審期間,黔東南州各市縣環保局局長、錦屏縣政府行政職能部門的主要負責人、生態環境破壞較嚴重的鄉鎮一把手均到庭參與旁聽,實現了辦理一案、教育一片的警示效果。庭審結束后,錦屏縣環保局局長表示:“公益訴訟是檢察院對環境保護工作的支持和促進,在以后的工作中一定要加以改進落實,要舉一反三,加強與政法等部門的協作溝通,共同為保護生態環境作貢獻�！�

　　該案一審宣判后,貴州省委、省政府領導高度重視,密切關注案件后續整改工作,省環保廳根據要求立即成立工作小組趕赴黔東南州和錦屏縣,就依法做好涉案企業處理進行指導,并向全省各級環保主管部門專題通報了案件情況,明確要求在全省推動建立環保行政執法責任制,完善環保行政執法制度和程序。要求全省各級環保部門及執法人員要以此為鑒,積極支持配合檢察機關公益訴訟工作,大力提高依法行政意識,加強和改進環境執法監管工作。錦屏縣委總結案件經驗教訓,對環保工作進行了專題研究部署,及時成立聯合執法領導小組專項整治錦屏縣非煤礦山,明確了具體整改目標、整治內容和整改要求,從源頭上遏制和治理環境污染問題。

　　【要旨】

　　1. 行政相對人違法行為是否停止可以作為判斷行政機關履行法定職責到位的一個標準。

　　2. 生態環保民事、行政案件可以指定集中管轄。

　　【指導意義】

　　1. 行政機關違法作為或不作為是人民檢察院提起行政公益訴訟的前提條件。實踐中,環境保護執法是一項連續性、持續性強的執法工作,檢察機關在判斷行政機關是否盡到生態環境和資源監管保護的法定職責時,行政相對人違法行為是否停止可以作為一個判斷標準。行政機關雖有執法行為,但沒有依照法定職責執法到位,導致行政相對人的違法行為仍在繼續,造成生態環境和資源受到侵害的后果,經人民檢察院督促依法履職后,行政機關在一定期限內仍然沒有依法履職到位,國家和社會公共利益仍處在被侵害狀態,人民檢察院可以將行政機關作為被告提起行政公益訴訟。

　　2. 生態環保民事、行政案件可以指定集中管轄。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第三十八條、《中華人民共和國行政訴訟法》第十八條第二款、《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第七條、《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》第五條、第九條的規定,生態環保民事、行政案件可以根據審判工作的實際情況,指定集中管轄。生態環保民事、行政案件采取集中管轄模式,有利于避免對跨行政區劃環境污染分段治理,各自為政,治標不治本的問題;有利于在對區域內污染情況進行整體評估的基礎上,統一司法政策和裁判尺度,實現司法裁判法律效果和社會效果的統一;有利于避免因按行政區劃管轄案件帶來的地方保護。

　　【相關規定】

　　《中華人民共和國民事訴訟法》(2012年修正)

　　第三十八條 上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審民事案件;確有必要將本院管轄的第一審民事案件交下級人民法院審理的,應當報請其上級人民法院批準。

　　下級人民法院對它所管轄的第一審民事案件,認為需要由上級人民法院審理的,可以報請上級人民法院審理。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》(2014年修正)

　　第十八條 行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件,也可以由復議機關所在地人民法院管轄。

　　經最高人民法院批準,高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。

　　《中華人民共和國環境保護法》(2014年修訂)

　　第十條 國務院環境保護主管部門,對全國環境保護工作實施統一監督管理;縣級以上地方人民政府環境保護主管部門,對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。

　　縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門,依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。

　　第四十一條 建設項目中防治污染的設施,應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求,不得擅自拆除或者閑置。

　　《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2014年12月8日最高人民法院審判委員會第1631次會議通過)

　　第七條 經最高人民法院批準,高級人民法院可以根據本轄區環境和生態保護的實際情況,在轄區內確定部分中級人民法院受理第一審環境民事公益訴訟案件。

　　中級人民法院管轄環境民事公益訴訟案件的區域由高級人民法院確定。

　　《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》(2007年12月17日由最高人民法院審判委員會第1441次會議通過)

　　第五條 中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件,根據案件情況,可以決定自己審理,也可以指定本轄區其他基層人民法院管轄。

　　第九條 中級人民法院和高級人民法院管轄的第一審行政案件需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的,參照本規定。

　　《建設項目環境保護管理條例》(1998年11月18日國務院第10次常務會議通過,1998年11月29日發布施行)

　　第二十八條 違反本條例規定,建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格,主體工程正式投入生產或者使用的,由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用,可以處10萬元以下的罰款。