國土資源部

國土資源部印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》的通知

國土資發〔2017〕12號


省、自治區、直轄市人民政府，國務院有關部委、直屬機構：

　　經黨中央、國務院同意，現將《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》印發你們，請認真貫徹執行。

2017年1月22日

　　

附件：
關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案

土地二級市場是我國城鄉統一建設用地市場的重要組成部分。實行土地有償使用制度近30年來，土地二級市場對促進土地資源的優化配置和節約集約利用、加快工業化和城鎮化進程發揮了積極作用。隨著經濟社會發展和改革深入，土地二級市場運行發展中的一些問題也逐步凸顯，交易規則不健全，政府的服務和監管不完善，交易信息不對稱、交易平臺不規范等問題比較突出，制約了存量土地資源的盤活利用，難以滿足新型城鎮化和經濟轉型發展需要。按照黨的十八屆三中全會關于完善土地二級市場的決策部署和中央全面深化改革工作要求，制定本試點方案。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，根據使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，堅持問題導向，以建立城鄉統一的建設用地市場為方向，以促進土地要素流通順暢為核心，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產登記為基礎，與城鄉規劃、土地利用總體規劃及相關產業規劃相銜接，著力構建完善土地二級市場規則，健全服務和監管體系，提高節約集約用地水平，為經濟社會持續健康發展，全面建成小康社會提供用地保障。
（二）基本原則。
把握正確方向。堅持市場經濟改革方向，突出市場配置資源的決定性作用，落實“放管服”總體要求，強化監管責任， 不斷健全和發展城鄉統一建設用地市場。
規范市場運行。完善交易規則，維護市場秩序，保證市場主體能在公開、公平、公正的市場環境下進行交易，保障市場依法依規運行、健康有序發展，促進要素流通，提高資源配置效率。
維護合法權益。充分尊重權利人意愿，保障市場主體合法權益。切實維護土地所有權人權益。
提高服務效能。強化服務意識，優化交易流程，降低交易成本，提升服務水平，提高辦事效率，方便群眾辦事。
注重改革協同。注重與不動產統一登記、集體經營性建設用地入市等改革協同，加強部門協作，形成改革合力。
（三）試點目標。通過改革試點，到2018年年底，在相關地區建立符合城鄉統一建設用地市場要求，產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全的土地二級市場，市場規則基本完善，土地資源配置效率顯著提高，形成一批可復制、可推廣的改革成果，為構建城鄉統一的建設用地市場、形成競爭有序的土地市場體系、修改完善相關法律法規提供支撐。
（四）試點范圍和地區。試點的范圍是建設用地使用權的轉讓、出租和抵押，重點針對土地交易，以及土地連同地上建筑物、其他附著物一并交易的情況。
試點地區選擇轉讓、出租、抵押等交易量較大且不動產登記工作基礎較好的大、中城市，共34個市縣（詳見附件）。其中6個已開展集體經營性建設用地入市試點的縣（區）同時開展國有和集體土地二級市場試點。
二、試點政策措施
（一）完善交易機制。
1.完善建設用地使用權轉讓機制。明確建設用地使用權轉讓形式。將各類導致建設用地使用權轉移的行為都視為建設用地使用權轉讓，包括買賣、交換、贈與、出資等，以及司法處置、資產處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設用地使用權轉移。建設用地使用權轉移的，地上建筑物、其他附著物所有權應一并轉移。
明晰不同權能建設用地使用權轉讓的必要條件。明確以劃撥、出讓、作價出資（入股）和授權經營等方式供應的建設用地在轉讓前應滿足的條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳出讓收入，直接辦理不動產登記手續；不符合《劃撥用地目錄》的，由受讓方依法依規足額補繳土地出讓收入。以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓的，在符合法律法規規定和出讓合同約定的前提下，應保障其交易自由；原出讓合同對轉讓條件另有約定的，從其約定。以作價出資（入股）和授權經營方式取得的建設用地使用權轉讓，可以參照以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓規定。
完善土地分割轉讓政策。探索土地分割轉讓措施，明確分割條件，規范分割流程，促進存量土地盤活利用。
實施差別化的稅費政策。各地可根據本地實際，在地方權限內探索差別化的稅費政策。充分發揮城鎮土地使用稅在節約集約用地中的作用。對于閑置土地，從嚴征收土地閑置費。
2.完善建設用地使用權出租機制。以出讓方式取得的建設用地使用權出租或以租賃方式取得建設用地使用權轉租的，不得違反法律法規和出讓合同或租賃合同的相關約定。以劃撥方式取得的建設用地使用權出租的，應經依法批準，并按照有關規定上繳應繳的土地出讓收入。研究建立劃撥建設用地使用權出租的巡查發現、舉報和查處機制，嚴格加強監管。國土資源、財政、稅務、工商等部門應加強協作，在不動產登記、稅務、工商等方面加強聯動，加大土地出讓收入征收管理力度，防止國有資產流失。
3.完善建設用地使用權抵押機制。放寬對抵押權人的限制。按照債權平等原則，明確自然人、企業均可作為抵押權人依法申請以建設用地使用權及其地上房屋等建筑物、構筑物所有權辦理不動產抵押登記。合理確定劃撥建設用地使用權抵押價值。以劃撥方式取得的建設用地使用權依法抵押，其抵押價值應根據劃撥建設用地使用權權益價格設定。
（二）創新運行模式。
1.建立交易平臺。在現有市（縣、區）國土資源部門的土地交易機構或平臺基礎上搭建統一的二級市場交易平臺，提供服務場所，辦理交易事務，建立統一的信息系統，提供信息發布、歸集和查詢服務，主動接受社會監督。
2.規范交易流程。明確土地二級市場各交易環節和流程的基本規則，建立“信息發布—達成交易—簽訂合同—交易監管”的交易流程。以劃撥方式取得的建設用地使用權交易的，土地交易管理部門應對劃撥決定書的履約情況以及交易的合法合規性等進行審核;以出讓方式取得的建設用地使用權交易的，土地交易管理部門應切實加強事中事后監管。交易合同包括建設用地使用權轉讓合同、建設用地使用權出租合同、建設用地使用權抵押合同等。試點地區要研究制定土地二級市場交易合同示范文本。
3.加強交易管理與不動產登記的有序銜接。各地要建立健全土地交易平臺和不動產登記信息平臺的互通共享機制。土地交易管理部門要將土地轉讓、出租、抵押交易監管信息等原始資料提供給不動產登記機構。
（三）健全服務體系。
1.培育和規范中介組織。發揮社會中介組織在市場交易活動中的橋梁作用，發展相關機構，為交易提供咨詢、估價、經紀等服務。各地要加強指導和監管，引導其誠信經營，對失信的要建立懲戒和退出機制。
2.做好咨詢和調解服務。發揮土地交易機構或平臺的專業優勢，提供法律、政策咨詢服務，協調矛盾，化解糾紛，營造良好的交易環境。
3.提高辦事效率。在土地交易機構或平臺內匯集稅務、金融等相關部門或機構的辦事窗口，為交易各方提供一站式服務，提高辦事效率和服務水平。
（四）加強監測監管。
1.強化監測分析。各地要健全土地二級市場動態監測監管制度，完善監測監管信息系統，掌握土地轉讓、出租、抵押的數量、結構、價款、時序等信息，研判分析市場形勢。
2.完善市場調控。強化一、二級土地市場聯動，加強土地投放總量、結構、時序等的銜接，適時運用財稅、金融等手段，加強對土地市場的整體調控。
3.強化價格監管。完善公示地價體系，定期發布基準地價或標定地價。完善土地二級市場的價格形成、監測、指導、監督機制，防止交易價格異常波動，維護市場平穩運行。交易主體應當如實申報交易價格，不得瞞報或者作不實申報。申報價格低于基準地價或標定地價一定比例的，政府可行使優先購買權;高于基準地價或標定地價一定比例的，政府可依法依規實施交易管制。
4.加強合同履約監管。土地轉讓后，出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移，受讓人應依法履行。國土資源、住房城鄉建設等部門要加強合同履約監管，并將相關情況納入誠信體系進行信用考評。
5.嚴格責任追究。要強化監督問責，減少尋租空間，對違反土地二級市場相關規定的地方政府和有關部門、單位以及責任人員嚴格實行責任追究，堅決打擊各種腐敗行為。
（五）強化部門協作。
各級國土資源、住房城鄉建設（房產、規劃）、財稅、國有資產管理、工商、金融監管等部門要建立聯動機制，落實相關責任，強化溝通銜接。加強涉地司法處置的銜接，對于司法處置涉及建設用地使用權轉移的案件，國土資源部門應加強與地方人民法院的溝通，主動提供所涉不動產的權利狀況。加強涉地資產處置的銜接，國有資產等管理部門進行國有資產處置時涉及建設用地使用權轉移的，在處置前應取得規劃、國土資源部門出具的意見，并如實告知當事人。
三、組織實施
（一）加強組織保障。各地區各有關部門要加強協調配合，穩妥有序推進試點。國土資源部會同財政部、住房城鄉建設部、農業部、人民銀行、稅務總局、工商總局、銀監會等單位或部門，建立共同推進試點的工作機制，統籌協調和指導支持試點各項工作。試點地區所在省、市、縣（區）各級政府及有關部門要采取有力措施，保障試點運行。
（二）推進試點實施。
1.編制實施方案。有關地區省級國土資源部門要會同相關部門根據本方案組織試點地區編制實施方案，經省級政府同意后，由省級國土資源部門報國土資源部批復。
2.部署啟動試點。有關地區省級國土資源部門要會同相關部門，指導試點地區根據批復的方案，盡快完成各項基礎性準備工作，完善工作機制，明確責任分工，部署開展試點。2017年3月底前就試點工作啟動、機構設立、規章制度建設、部署實施等情況，形成匯總報告報國土資源部。
3.試點實施、跟蹤及總結。國土資源部和有關地區省級政府加強對試點工作的指導，及時研究解決試點中存在的問題。按照邊試點、邊研究、邊總結、邊提煉的要求推進試點工作，2017年11月底前，試點地區就試點做法與成效等形成年度進展報告，經省級政府同意后報國土資源部。國土資源部會同有關部門開展試點中期評估，形成評估報告按程序上報。2018年8月底前，試點地區形成試點總結報告，總結政策實施效果、提出相關法律法規的修改建議，經省級政府同意后報國土資源部。2018年12月底前，國土資源部會同相關部門全面總結試點經驗，形成全國試點工作總結報告，按程序報送黨中央、國務院。
（三）強化指導監督。各地區各有關部門要按照職責分工，加強對試點工作的指導監督，依法規范運行。要注意分類指導，尊重基層首創精神，健全激勵和容錯糾錯機制，允許進行差別化探索，切實做到封閉運行、風險可控，發現問題及時糾偏。
（四）完善制度建設。國土資源部會同相關部門，密切跟蹤試點地區工作進展，主動適應改革和經濟社會發展的需要，完善配套制度，并及時提出制訂和修改相關法律、法規、政策的建議。
（五）做好宣傳引導。試點地區要加強對試點工作的監督管理，密切關注輿情動態，妥善回應社會關切，重大問題及時報告。

附件：試點地區名單

附件

試點地區名單

開展國有土地二級市場試點的28個試點地區名單
北京市房山區、天津市武清區、河北省石家莊市、山西省太原市、內蒙古自治區二連浩特市、遼寧省撫順市、吉林省長春市、黑龍江省牡丹江市、江蘇省南京市、浙江省寧波市、安徽省宿州市、福建省廈門市、江西省南昌市、山東省臨沂市、河南省許昌市、湖北省武漢市、湖南省長沙市、廣東省東莞市、廣西壯族自治區南寧市、海南省三亞市、重慶市主城九區、四川省瀘州市、云南省昆明市、陜西省西安市、甘肅省天水市、青海省西寧市、寧夏回族自治區石嘴山市、新疆維吾爾自治區庫爾勒市。
同時開展國有和集體土地二級市場試點的6個地區名單
上海市松江區、浙江省湖州市德清縣、廣東省佛山市南海區、四川省成都市郫縣、貴州省遵義市湄潭縣、甘肅省定西市隴西縣。