水利部辦公廳

水利部辦公廳關于印發《關于加快構建水旱災害防御工作體系的指導意見》的通知

辦防〔2024〕69號



部機關各司局，部直屬各單位，各省、自治區、直轄市水利（水務）廳（局），各計劃單列市水利（水務）局，新疆生產建設兵團水利局：

　　《關于加快構建水旱災害防御工作體系的指導意見》已經部務會審議通過，現印發給你們，請認真遵照執行。

水利部辦公廳

2024年2月28日

關于加快構建水旱災害防御工作體系的指導意見

　　為深入貫徹黨的二十大精神和“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災理念，全面落實中央經濟工作會議、中央農村工作會議部署，統籌高質量發展和高水平安全，著力提升水旱災害防御能力，確保水旱災害防御工作始終沿著習近平總書記指引的方向前進，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業提供有力的水安全保障，按照全國水利工作會議精神，制定本指導意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想

　　堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入落實習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路和關于治水重要論述、防汛抗旱減災重要指示批示精神，積極踐行“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災理念，統籌高質量發展和高水平安全，堅持人民至上、生命至上，防范化解水旱災害領域重大安全風險，盡最大努力確保人民群眾生命財產安全。

　　（二）工作目標

　　人員不傷亡、水庫不垮壩、重要堤防不決口、重要基礎設施不受沖擊；確保城鄉供水安全；最大限度減輕水旱災害損失。

　　（三）基本原則

　　1.堅持問題導向。增強問題意識，立足國情水情，聚焦水旱災害防御，奔著問題去、對準問題干，不斷提出真正解決問題的新思路新舉措，在解決問題中推動水旱災害防御高質量發展、實現高水平安全。

　　2.堅持底線思維。增強憂患意識，樹牢底線思維、極限思維，繃緊防大汛、抗大旱、搶大險、救大災這根弦，立足最不利情況，向最好結果努力，以更高標準、更嚴要求、更實舉措，守牢水旱災害防御底線。

　　3.堅持預防為主。順應水旱災害風險防范化解的基本邏輯，遵循防災減災救災工作的基本規律，“預”字當先、以防為主、防線外推，以水旱災害防御工作體系的確定性、系統性、前瞻性應對和防范水旱災害風險發生的隨機性、突發性、致災性，實現“防”的關口前移，贏得防御先機。

　　4.堅持系統觀念。把握治水規律，以流域為單元，統籌上下游、左右岸、干支流，統籌流域與區域、城鎮與鄉村、防汛與抗旱、工程措施與非工程措施，統籌近期、中期、遠期，加強全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進。

　　5.堅持依法依規。完善防汛抗旱法治體系，健全水旱災害防御體制機制，依法依規開展水旱災害防御工作，提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力和水平。

　　6.堅持數字賦能。按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”的要求，以數字化、網絡化、智能化為主線，以算據、算法、算力建設為支撐，以數字化場景、智慧化模擬、前瞻性預演、精準化決策為路徑，提升預報、預警、預演、預案“四預”能力。

　　二、工作內容

　　（一）貫通“四情”防御

　　1.雨水情。加強降雨時機、降雨總量、降雨分布、降雨強度、降雨過程、產流匯流、江河湖庫水位、流量、洪水演進等雨情水情監測預報。加強衛星遙感、測雨雷達等技術應用，推進“天空地”一體化監測，加快構建氣象衛星和測雨雷達、雨量站、水文站組成的雨水情監測預報“三道防線”，建設現代化水文監測預報體系，實現延長洪旱預見期和提高洪旱預報精度的有效統一。

　　2.汛情（凌情）旱情（咸情）。加強江河湖庫洪水過程、峰現時間、洪量、淹沒范圍、水深等汛情監測預報。加強氣溫、風速、冰厚、冰分布、冰下過流、冰壩、冰塞等凌情監測，以及封（開）河時間、方式、凌峰流量、凌汛過程等凌情預報。加強水庫蓄水、土壤墑情、江河入海口咸情、農作物受旱面積、因旱飲水困難人口和大牲畜數量、城鄉供水等監測分析預報。加強洪水、干旱等預報模型的研發和應用，優化完善流域洪水產匯流模型、水動力模型，在科學試驗、歷史洪水（干旱）復盤檢視和應用過程中率定并持續修正模型參數，提高洪水、干旱的預報精準度。

　　3.險情。密切關注水庫、河道、堤防、穿堤建（構）筑物、蓄滯洪區等防洪工程以及涉水重要基礎設施運行情況，強化蓄滯洪區運用及人員安全保障措施，細化實化在建工程安全度汛措施，強化水庫、堤防巡查防守和險情搶護，預置搶險力量、料物、設備，做到險情早發現、早處置，及時轉移危險區群眾。加強水庫調度運用監管，嚴禁違規超汛限水位運行，病險水庫主汛期原則上一律空庫運行，堅決避免水庫垮壩。汛期加密對堤防、險工險段、穿堤建（構）筑物的巡查頻次，高洪期開展24小時不間斷拉網式、分段越界排查。加強地震造成水利工程險情排查，加強冰湖、堰塞湖等監測和風險研判。

　　4.災情。及時準確統計上報因洪澇受災人口、農作物受災面積、受淹城鎮、因災死亡人口、因災失蹤人口、直接經濟損失等洪澇災情，水庫損壞（垮壩）、堤防損壞（決口）及護岸、水閘、塘壩、灌排設施、水文測站、機電井、機電泵站、水電站、農村供水等工程受損情況，農作物因旱受災面積、因旱飲水困難人口、因旱飲水困難大牲畜、糧食因旱損失等干旱災情。制定水毀災損工程修復計劃，配足施工力量，優化施工組織，加快項目實施，抓緊恢復工程防洪、供水等功能。

　　（二）強化“四預”措施

　　1.預報。按照“應設盡設、應測盡測、應在線盡在線”原則，統籌結構、密度、功能，重點圍繞流域防洪、水庫調度實際需求，加快構建氣象衛星和測雨雷達、雨量站、水文站組成的雨水情監測預報“三道防線”，推進暴雨洪水集中來源區、山洪災害易發區以及大型水庫、重大引調水工程防洪影響區測雨雷達組網建設，加密雨量站、水文站，推進新技術、新裝備研發推廣應用，提高各類水文測站的現代化測報能力。加快產匯流水文模型、洪水演進水動力學模型研發應用，加快遙感、激光雷達等觀測技術應用，實現云中雨、落地雨、本站洪水監測預報并延伸產匯流及洪水演進預報，進一步延長洪水預見期、提高洪水預報精準度，汛情、凌情、旱情、咸情等各類水安全要素全覆蓋，短期預報、中期預測、長期展望等多尺度無縫銜接，監測站點、河流水系、流域區域“點線面”相結合。

　　2.預警。聚焦可能發生的江河洪水、山洪災害、干旱災害等各類水旱災害，確定降雨時機、降雨量、水位、流量、水量、凌情、咸情等預警要素。科學設置并動態調整預警閾值。完善預警發布機制，精準預警響應，進一步加強氣象預警、水文預警與災害預警的聯動，強化預警指向性，落實直達基層防汛責任人的臨災預警“叫應”機制，確保到崗到戶到人、有“叫”有“應”有“動”，實現預警信息發布及時、預警對象全面覆蓋、預警渠道多樣、預警直達一線。

　　3.預演。集成耦合雨水情預報信息以及流域防洪抗旱調度目標、水工程調度運用、突發水事件處置和河道斷面等邊界條件，設定不同情景目標，實時分析風險形勢，統籌運用水利專業模型、智能分析模型和仿真可視化模型，構建全過程多情景模擬仿真的預演體系。在數字孿生流域和數字孿生工程基礎上，根據預報預警成果，“正向”預演風險形勢和影響，發現問題、提出措施；根據調度目標，“逆向”推演水利工程安全運行限制條件，制定和優化調度方案并迭代更新，實現預報與調度的動態交互和耦合模擬。

　　4.預案。在預演結果基礎上，滾動調整水工程運行、應急調度、人員轉移避險等應對措施，迭代優化運行調度方案。結合水工程運行狀況、經濟社會發展現狀等進行會商決策，確定最優調度方案。根據最優調度方案確定可操作的預案，明確各類水利工程的具體運用方式、料物設備配置、查險搶險人員配備、技術專家隊伍組建、人員轉移避險和應急供水保障等，并按照既定的權限和職責執行。

　　（三）繃緊“四個鏈條”

　　1.降雨—產流—匯流—演進。遵循暴雨洪水自然規律，結合工程調控情況，開發從降雨預報到洪水預測，從監測云中雨到產匯流及洪水過程和趨勢分析，以及流域水文站點間的洪水演進預報的數學模型，并在應用過程中率定并持續修正各模型參數，對降雨、產流、匯流、演進進行精準監測和滾動預報，把握從降雨到洪水發生、發展的全過程和關鍵節點，提高預報精度、延長預見期。

　　2.流域—干流—支流—斷面。遵循江河湖泊的流域性，以流域為單元，堅持系統觀念，統籌上下游、左右岸、干支流，由支到干、由點及面，堅持全流域一盤棋。密切關注干流、支流上具有代表性的水文斷面的水位、流量等特征值，將其作為實施流域水工程防洪調度的重要依據和確保城鎮及重要基礎設施安全的關鍵指標。

　　3.總量—洪峰—過程—調度。準確預判洪水形成和發展的全過程，準確預報洪水總量和洪峰水位、流量等特征值，精準掌握控制性水庫下游影響區居民分布及重要基礎設施、防洪高水位下居民分布及生產設施情況，精準掌握重要江河骨干河道行洪能力，精準掌握蓄滯洪區分洪運用風險隱患，實現洪水全過程預演，利用數字孿生技術，分析風險隱患。系統運用“攔、分、蓄、滯、排”措施，“一個流量、一方庫容、一厘米水位”科學精準調度流域防洪工程體系，強化多目標高效耦合，努力實現流域調度“帕累托最優”。精準實施水工程抗旱補水調度，精準范圍、精準對象、精準時段、精準措施，提前儲備、科學調度抗旱水資源，確保城鄉供水安全和灌區農作物時令灌溉用水需求。

　　4.技術—料物—隊伍—組織。強化技術指導，落實水庫、堤防、穿堤建（構）筑物等水工程巡查防守責任和專家隊伍。針對重點部位和薄弱環節，優化配置資源，預置搶險力量、料物、設備，將人防、物防、技防有效結合。強化水工程巡查防守，做到險情早發現、早處置、早消除。

　　（四）完善“四制（治）”

　　1.完善體制。堅持統一領導、協調聯動、分級負責、屬地為主，實行各級人民政府行政首長負責制。堅持優化、協同、高效，各級水利部門扛牢防汛抗旱天職，履行好汛情旱情監測預報預警、江河湖泊和水工程防洪調度及應急水量調度、防汛抗旱應急搶險技術支撐等職責，強化流域水工程統一聯合調度。充分發揮流域防總和流域管理機構作用，強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理。

　　2.優化機制。健全汛前檢查機制，開展對水庫大壩、溢洪道、放空設施、堤防險工險段、穿堤建（構）筑物、淤地壩等關鍵部位和在建涉河建設項目的隱患排查整治。優化水旱災害防御應急響應工作規程，健全完善聯動響應機制。建立完善值班值守、會商研判、指揮決策、指令下達、新聞宣傳、信息報送、工作組派出、應急處置、專家管理等工作機制。建立完善部門間聯合會商、信息共享、技術支撐等溝通協作機制，充分發揮部際、央地、省際聯動機制作用。完善山洪災害監測預警機制，落實“叫應”機制。積極拓寬水利工程運行維護和水毀修復資金渠道。

　　3.健全法治。加快水法、防洪法修改，推進防汛條例、抗旱條例修改前期研究，全力抓好長江保護法、黃河保護法配套制度建設及貫徹實施，開展蓄滯洪區等重點領域法規制修訂，加快推進地方性法律法規制修訂。強化部門協同、流域協同、上下協同，推進跨區域聯動和跨部門聯合執法，強化水行政執法與刑事司法銜接，水行政執法與檢察公益訴訟協作機制落地見效，開展重點領域專項執法。

　　4.落實責任制。嚴格落實地方行政首長防汛抗旱各項責任，做好新任責任人專題培訓，提高履職能力。全面落實水庫、水閘、堤防安全責任制，落實小型水庫防汛“三個責任人”。落實水利部門監測預報、預警發布、會商研判、調度指揮、技術支撐全鏈條職責。按照職責權限，對工作中不履行或不正確履行工作職責的單位和個人，依法依規實施責任追究或提出責任追究建議。

　　三、保障措施

　　（一）完善防御工程措施

　　堅持建重于防、防重于搶、搶重于救。加快七大流域防洪規劃修編，準確把握流域特點及洪水特征，科學謀劃新階段流域防洪減災總體方略和目標任務，科學布局防洪工程建設。加強全流域系統治理，通過固底板、補短板、鍛長板，加快完善由水庫、河道、堤防、蓄滯洪區為主要組成的流域防洪工程體系。推進控制性骨干水庫工程建設及病險水庫、病險水閘除險加固，實施河道治理、河湖連通及堤防達標建設，提高洪水調蓄和河道行洪能力。加快推進蓄滯洪區圍堤、分區運用隔堤、進退洪控制設施等防洪工程以及安全區圍堤、安全臺、撤退道路等安全設施建設，確保分得進、蓄得住、排得出、人安全。加強山洪溝防洪治理，有效提升沿河村落防洪標準和防護能力。加強抗旱應急水源工程建設，采取引、調、提等措施，保障抗旱用水需求。

　　（二）完善防御非工程措施

　　分析總結流域洪旱特性和經濟社會現狀，修訂完善流域防御洪水方案、洪水調度方案、應急水量調度方案、超標準洪水防御預案、山洪災害防御預案、抗旱預案等方案預案。加快構建雨水情監測預報“三道防線”，進一步強化氣象水文監測預報和山洪災害監測預警，為調度決策提供有力支撐。嚴格河湖水域岸線空間管控，強化涉河建設項目全過程監管，縱深推進河湖庫“清四亂”常態化規范化。強化水工程調度運用監管，確保調度指令嚴格執行。加強跨行業、跨地區、跨部門信息共享。加強輿論引導，主動回應社會關切，營造良好的社會氛圍。做好水旱災害防御科普宣傳，提高社會公眾防災避險意識和自救互救能力。對較大水旱災害事件開展復盤分析，查找短板弱項，提高應對能力。

　　（三）強化組織領導

　　提高政治站位，把構建水旱災害防御工作體系放在突出位置，強化責任意識，健全工作機制，加強部門協同，落實保障措施，加強業務指導，提高工作水平和實效。加強對構建水旱災害防御工作體系的督導，強化工作落實和監督檢查，及時解決重點難點問題，有力有序推動各項工作落實落地。

　　（四）強化科技支撐

　　統籌建設數字孿生流域、數字孿生水網、數字孿生工程，構建具有“四預”功能的數字孿生水利體系，推進水工程防災聯合調度等流域防洪應用系統建設和全國旱情監測預警綜合平臺推廣應用，加快實現大江大河重點防洪區域和抗旱“四預”功能。深化孕災、成災機理研究，加強遙感監測，強化洪水風險管理，加強洪水風險圖成果應用。加強新技術、新手段的應用。