自然資源部辦公廳

自然資源部辦公廳關于印發《自然資源資產價格整體評估技術指引（試行）》的通知

自然資辦發〔2024〕46號


各省、自治區、直轄市自然資源主管部門,新疆生產建設兵團自然資源局，中央軍委后勤保障部軍事設施建設局：

　　為指導和規范多門類自然資源資產組合供應、整體交易中的價格評估行為，部制定了《自然資源資產價格整體評估技術指引（試行）》，現印發實施。



自然資源部辦公廳

2024年10月8日



自然資源資產價格整體評估技術指引（試行）

為科學顯化多門類自然資源資產組合供應、整體交易中的資源價值價格水平，規范價格評估活動，更好地服務于自然資源要素的整體保護、開發利用及有償使用，制訂本文件。
1范圍
本文件以自然資源資產價格整體評估為核心，界定了基本概念，提出了原則與要求，規定了主要技術路徑，強調了技術方法運用中的注意事項與要點；本文件未涉及的技術要求，遵循各門類自然資源資產價格評估的既有技術標準或規范。
本文件適用于在特定國土空間范圍內，多門類自然資源資產或多種類自然資源資產權利權能組合供應中的價格評估活動。對服務于其他目的的自然資源資產包價格整體評估時，可參照本文件的相關規定。
2依據的技術文件
下列標準及文件中規定的評估技術要求是自然資源資產價格整體評估的技術基礎；凡在本文件中無特定要求的內容，可參照下列文件的規定。
（1）《自然資源價格評估通則》；
（2）《城鎮土地估價規程》；
（3）《農用地估價規程》；
（4）《中國礦業權評估準則》（一）（二）；
（5）《海域價格評估技術規范》；
（6）《無居民海島使用價格評估規程》；
（7）《森林資源資產評估技術規范》；
（8）《園地估價規程》；
（89）《林地估價規程》；
（910）《草地估價規程》；
（1011）《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范》。
3基本概念
3.1自然資源資產組合供應。簡稱“組合供應”，指在特定國土空間范圍內，將多門類自然資源資產（含多種類權利權能）整體配置給同一使用權人的供應模式。
3.2自然資源資產包。指包括多門類自然資源資產或多種類權利權能的自然資源利用組合體，是自然資源資產組合供應中的客體；其包含的多門類自然資源或其權利權能通常在空間或利用上存在關聯關系。
3.3載體型自然資源。指既是自然資源要素本身，又為其他自然資源提供承載空間，具有位置固定性、物理不可分割性，以及非耗竭性等特點的自然資源，包括各用途的土地、水域、海域和無居民海島等。
3.4復合型自然資源。指由兩種及以上門類的自然資源通過有機結合形成的，具有顯著的、不可分割的整體功能的自然生態空間。
3.5自然資源資產價格整體評估。簡稱“整體評估”，指以自然資源資產包為評估對象，遵循自然資源價格評估的基本要求，在充分關注各類自然資源資產組合形成的系統性、整體性效用的基礎上，對自然資源資產包的整體價格及在可行和需要時對其各構成部分分項價格的估算與判定活動。
3.6關聯影響因素。簡稱“關聯因素”，指在整體評估中需特別關注的，能夠體現構成資產包的多個要素之間在資源利用效用、成本、收益等方面的相互作用，進而影響資產包價格（價值）的客觀因素。
3.7協同效應。指在特定時空范圍內，不同門類自然資源資產或不同利用方式向人類提供的惠益之間存在的相互增益等促進性作用規律。
3.8權衡效應。指在特定時空范圍內，不同門類自然資源資產或不同利用方式向人類提供的惠益之間存在的此消彼長等限制性作用規律。
4原則與要求
除《自然資源價格評估通則》（以下簡稱“《通則》”）中的一般性規定和相關門類自然資源估價中的專門性規定外，整體評估應特別關注以下原則與要求。
4.1可持續利用原則。在限定的規劃條件（或開發利用要求）下，確定自然資源資產包中各類自然資源資產的最佳開發利用方案時，應秉持可持續利用理念，盡量避免或降低對特定時空范圍內自然生態環境形成負外部性影響，并將需采取的必要投入納入價格影響考量。
4.2整體統籌原則。在進行最佳開發利用方案設計及分析確定自然資源資產包可產生的效益時，以資產包各構成要素緊密結合、共同發揮作用為前提和基礎，進行整體性分析與測算。
4.3專業性原則。整體評估活動應由具有相應資格的專業評估人員依據專業技術要求開展。自然資源資產包的構成包含載體型自然資源時，應具有土地評估專業人員；自然資源資產包中含礦業權時，應具有礦業權評估師。
5評估模式
5.1評估模式的種類。在充分關注自然資源資產組合形成的系統性、整體性效用的基礎上，根據自然資源資產包的具體組合模式、效用特征與限制性條件，整體評估可在分估、合估兩種操作模式中擇一使用，或同時兼用。
（1）分估模式：以自然資源資產包中各門類自然資源資產為對象，分別評估其在該資產包整體作用下的價格水平，匯總形成自然資源資產包的整體價格。
（2）合估模式：以自然資源資產包整體為對象，評估自然資源資產包整體價格水平。根據需要，以整體價格為基礎，分別測算形成各門類自然資源資產的價格。
自然資源資產包的整體價格低于各門類自然資源資產價格之和的，應明確該價格的適用條件，即需約定該資產包只能整體上市交易，各門類自然資源資產不得拆分后單獨或部分組合上市交易。
5.2評估模式的選擇。
結合資產包中各自然資源資產的特征，根據資產組合價值實現路徑選擇評估模式。
（1）分估模式的適用情形：當自然資源資產包內的各類資源資產可分別給權利人帶來直接或潛在收益，且可分別進行價格轉化時，通常可采用分估模式。
（2）合估模式的適用情形：當自然資源資產包中各類資源間具有較強的相互依存性，且某類資源資產不能單獨給權利人帶來收益，或自然資源資產包的綜合收益通過某類資源資產實現時，通常采用合估模式。
6技術路徑與方法
《通則》中規定的主要技術路徑及各門類自然資源估價中的既有評估方法均可用于整體評估；宜選擇不同技術路徑中的評估方法，對評估結果進行相互驗證。
7評估基本程序
評估基本程序依次為：明確估價基本事項、擬訂估價作業方案、收集估價所需資料、現場查勘待估對象、選定估價方法測算、確定估價結果、完成并提交估價報告、整理歸集估價檔案。
在接受估價委托和履行評估基本程序時，應特別關注以下要求：
——當評估目的旨在服務于全民所有自然資源資產包供應時，評估業務應由具備相應職能的自然資源行政主管部門委托；
——明確估價基本事項時，應依據委托書（委托合同）及所附的規劃條件等，重點明確評估目的、待估對象涉及的自然資源資產類型、權利期限、權能及開發利用方面的限制性條件（或開發利用要求）等內容；
——現場查勘時，至少應有一名承辦本評估業務、簽署評估報告的相關專業評估人員全程參與。
8價格內涵的界定
8.1價格種類。
（1）自然資源組合供應中，整體評估的價格是能夠（直接或經轉化后）進入社會經濟運行體系的自然資源資產經濟權益的貨幣化體現。既包括狹義的經濟價值，也包括能為產權人帶來經濟收益的生態產品價值，例如：生態產品中的物質供給類產品、部分文化服務類產品和生態補償、生態配額指標、生態權益類產品等的價值；
（2）當確需單獨顯化自然資源資產包中生態產品轉化形成的經濟價值時，應分類、詳細列出生態產品的類型與清單，并注意避免在對不同類型的價格評估結果進行統計時形成交叉、重復。
8.2市場特征。自然資源組合供應中，整體評估的價格通常為符合規劃條件及合同約定前提下，同類自然資源資產在正常市場環境中的公開市場價格。
8.3權利類型。
（1）土地、礦產、森林、草原、海域、無居民海島、水，以及濕地、國家公園等各類自然資源資產均可在符合相關法律政策規定的基礎上，通過合理設計、組合形成自然資源資產包。
整體評估涉及的權利類型包括建設用地使用權、農用地承包經營權、礦業權、海域使用權等，評估時應按供應方案、規劃條件（或開發利用要求）等供應條件進行逐一界定，并特別關注對權利具有影響的前提條件。
自然資源資產包中的自然資源資產權利組合通常包括但不限于以下類型：
——礦產資源+土地資源：礦業權（探礦權、采礦權）、建設用地使用權、農用地承包經營權或經營權、其他可獲取合法收益的權利等；
——礦產資源+海洋資源：礦業權（探礦權、采礦權）、海域使用權、無居民海島使用權、其他可獲取合法收益的權利等；
——土地資源+森林資源：建設用地使用權、農用地承包經營權或經營權、林地使用權、林木所有權或使用權、其他可獲取合法收益的權利等；
——土地資源+水資源：建設用地使用權、農用地承包經營權或經營權、取水權、養殖權、其他可獲取合法收益的權利等；
——土地資源+海域資源：建設用地使用權、海域使用權、其他可獲取合法收益的權利等；
——海島資源+海域資源：無居民海島使用權、海域使用權、其他可獲取合法收益的權利等。
當自然資源資產包中含濕地、自然保護地等復合型自然資源，或溶洞、孔隙等自然空間時，應根據供應文件中的界定清晰表述權利權能。
（2）對于包含需經行政審批后方可獲取權利的自然資源資產包，應關注能否取得行政審批的風險性及相關規定對預期收益及價格可能產生的影響，在評估報告中進行必要的闡述、披露或量化調整。
8.4權利期限。組合供應中各類自然資源資產權利的期限依據供應文件設定，并不得超過法定最高年期及合同約定的剩余年期。
8.5開發利用特征。遵循《通則》的規定，從用途或功能類型、開發利用條件與方式等方面對自然資源資產包中各類自然資源的開發利用特征進行分別界定；當供應文件或合同中對公共設施建設等規劃配套，以及自然資源保護修復義務、污染排放限制等環境保護要求有具體規定且預期對估值結果產生影響時，應在估價報告的價格定義或特殊說明部分清晰表述。
8.6估價期日。自然資源資產包中各類自然資源資產價格對應的估價期日應當保持一致。
9.評估技術要點
9.1估價對象的界定。界定自然資源的實物載體范圍是明晰自然資源資產權利范圍的基礎。評估中應從各自然資源門類及其細分種類、平面與立體界址范圍、不同自然資源間在平面和立體維度的相鄰關系等方面對估價對象的實物客體特征進行清晰描述、明確界定，確保不重不漏。
9.2影響因素分析。除各類自然資源資產評估時需關注的價格影響因素外，評估中還應重點分析自然資源資產包中因多種自然資源組合而產生的關聯影響因素，以及通過關聯因素體現出的協同效應或權衡效應對單項資源資產價格產生的增值或減值影響。
基于影響因素直接作用對象的不同，關聯影響因素可分為：
（1）對效用產生影響的因素。指使資產包的總體效益或其中某類資源資產給產權人帶來收益產生變化的因素。例如，良好的生態景觀資產對同一自然資源資產包內房地產用地價格產生增值影響。
（2）對成本產生影響的因素。指使資產包總體運營成本或其中某類資源資產進行開發利用時，需投入的必要成本發生變化的因素。例如，為獲得生態景觀資產對同一自然資源資產包內房地產用地產生的增值溢價，需投入額外成本以維護或提升生態景觀資產的質量；以生態修復為主導方向的自然資源資產與以經營性開發為主導方向的自然資源資產組合供應時，需額外增加保護性修復工程成本。
9.3方法的選擇與運用
9.3.1一般要求。
（1）采用分估模式時，可依據相應的評估技術準則，基于評估目的、市場特征、資料完備程度等，對組成自然資源資產包的各單項自然資源資產分別選擇適用的評估方法；既有估價技術標準中對評估方法數量沒有明確要求的，可根據估價原理選用適宜的評估方法。
（2）采用分估模式評估自然資源資產包中某單項自然資源資產價格時，應特別關注組合形成的協同效應或權衡效應對待估對象價格水平產生的增進或抑制作用，通過對收益、成本、利潤率、增值收益率、還原率（貼現率）及風險值等相關參數的調整予以合理量化；
（3）采用合估模式時，優先選用預期收益貼現還原路徑、整體價值剝離顯化路徑類的評估方法；當需根據自然資源資產包的整體價格水平測算各單項自然資源資產價格時，應在分析各組合要素貢獻與特征的基礎上，合理分攤，并在報告中闡述價格分攤過程；
（4）以服務于組合供應為目的的評估中，當自然資源資產包中含有現階段難以產生經濟價值的自然資源資產時，可根據其必要的成本投入進行估值，并結合市場可接受程度對最終評估結果進行合理調整，保障所有者權益。
（5）對關聯影響因素及其影響規律的識別、分析與量化在整體評估中具有重要意義，評估中應結合各類自然資源資產的價格形成機制、價格變動規律及市場交易中的實證經驗進行總結提煉，科學顯化。
9.3.2適用交易實例比較修正路徑類的方法時：①可比實例的個數不得少于3個；②應特別關注實例與待估對象在自然資源資產包組合類型與組合結構比例等方面的可比性，按照相似性大于差異性的原則選取可比實例；③在價格影響因素修正中，應注意可比實例與待估對象在關聯影響因素方面的差異，在論證分析的基礎上予以必要的修正。
9.3.3適用預期收益貼現還原路徑的方法時：①應重點分析收益的來源、構成及其持續性等；②當自然資源資產包中含有生態補償、生態權益收益、可交易的生態指標配額等各類生態產品時，應納入總收益范疇，同時需關注為維護或提升生態系統服務質量而需額外進行的人、財、物等各類投入；③關聯影響因素及資產組合的協同效應、權衡效應的影響需在收益或費用測算環節予以體現，當其對收益的風險性產生影響時，還可在貼現率（還原率）中合理體現。
9.3.4適用整體價值剝離顯化路徑的方法時：根據市場交易實例確定自然資源資產包整體或其中某單項資源資產開發完成后的售價、開發成本等參數時，應分析待估對象資產組合條件對其可能形成的影響。
9.3.5適用重置成本模擬分析路徑的方法時：取得成本、開發成本中應包含資產包內各構成要素的前期收儲及開發整理、資產管護與質量提升、生態保護投入等客觀費用；為實現自然資源資產包整體的合理有效利用，而以自然資源資產包中某類自然資源為載體進行的必要的成本投入，可整體計入，也可根據情況，在自然資源資產包中的組成要素間進行合理分攤，并闡明分攤的依據與方法。
9.3.6適用價格或費用標準修正調整路徑的方法時：若既有自然資源公示價及其修正體系中缺少能夠體現自然資源資產包中關聯影響因素對價格影響的修正系數，可在評估結果確定環節，對該方法的測算結果進行必要的調整、修正，并闡述理由。
10估價報告撰寫與備案
10.1估價報告撰寫的基本要求。
（1）估價報告由《估價結果報告》和《估價技術報告（評估工作底稿）》構成；《估價結果報告》應整體撰寫，側重于為報告使用者全面理解評估報告并正確使用評估結論提供所需信息；《估價技術報告（評估工作底稿）》可選擇依據資源門類分別撰寫，報告中除前述內容外，還需詳細闡述評估方法的選擇與運用、評估參數的測算與取值等專業技術過程。
（2）估價報告的基本內容、編寫結構主要參照土地、礦產、海域、無居民海島的估價報告格式，并可根據自然資源資產包的具體情況適當調整。
（3）估價報告中應清晰界定和描述自然資源資產包的構成，分析其內部關聯關系。服務于自然資源資產組合供應的評估，估價結果部分應包括自然資源資產包的整體價格、各自然資源資產的單位價格和總價；確實無法剝離或分攤的，須闡明原因。
（4）在確定估價結果時，若自然資源資產包的整體價格低于各門類自然資源資產價格之和，應在評估報告中進行風險披露；各門類自然資源資產單獨供應情況下的價格可通過市場調查、交易案例統計分析等方法簡易估算。
10.2估價報告備案管理要求。
估價報告應納入自然資源部報告備案管理體系，執行土地估價報告的備案管理相關規定。當自然資源資產包中包括礦業權時，還應執行礦業權評估報告管理的有關規定。