廣東省佛山市人民政府

佛山市行政規范性文件管理規定

（2023年12月18日佛山市人民政府令第22號公布 自2024年2月1日起施行）


第一條　為了加強本市行政規范性文件（以下簡稱規范性文件）的管理，優化法治化營商環境，推進法治政府建設，保障公民、法人和其他組織合法權益，根據有關法律法規規定，結合本市實際，制定本規定。

第二條　本市市、區規范性文件的制定、發布和監督管理等工作，適用本規定。

第三條　本規定所稱規范性文件是指除政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

規范性文件分為政府規范性文件和部門規范性文件。市、區人民政府（含政府辦公機構）制定的規范性文件為政府規范性文件，政府部門以及經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱部門）制定（含經本級人民政府同意后以部門名義發布）的規范性文件為部門規范性文件。

第四條　規范性文件應當堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。

重大敏感、社會關注度高的規范性文件，應當按照有關規定，及時向同級黨委請示報告。

第五條　制定規范性文件應當貫徹新發展理念，堅持從實際出發，運用科學技術和方法，尊重客觀規律，適應經濟社會發展和全面深化改革要求。

第六條　制定規范性文件應當充分聽取各方面意見，保障公民、法人和其他組織通過多種途徑和形式參與。

第七條　制定規范性文件應當嚴格遵守法定權限，依法履行法定程序，保證內容符合法律、法規和規章等規定。

第八條　市、區人民政府應當加強對規范性文件的監督管理。

市、區人民政府辦公機構按照國家公文處理相關規定，負責本機關規范性文件處理工作，并對下級行政機關的規范性文件處理工作進行業務指導和督促檢查。

各部門負責本部門規范性文件的管理工作，并在本級人民政府的領導下，具體承擔政府規范性文件的起草、實施、評估、清理等工作。

市、區司法行政部門負責本級政府規范性文件的合法性審核工作，并在本級人民政府的領導下，具體承擔規范性文件監督管理工作。

第九條　市、區人民政府應當將規范性文件制定和監督管理工作納入法治政府督察的內容，并作為依法行政考核內容，列入法治政府建設考評指標體系。

行政機關主要負責人應當加強對規范性文件合法性審核機制建設工作的領導，定期聽取合法性審核工作情況匯報，及時研究解決工作中的重要問題。

第十條　市、區人民政府應當加強規范性文件管理信息化建設，利用大數據等技術手段實現標準化、精細化、動態化管理。

第十一條　對于影響較小、專業性較強、僅作具體操作性規定或者僅涉及部門行政管理領域的，原則上以部門規范性文件發布；涉及全局性工作或者對社會影響重大、涉及多個部門職責的，可以提請以政府規范性文件發布。

部門通過制定或者聯合制定規范性文件可以滿足履行職責需要的，應當自行制定或者聯合制定規范性文件，一般不得提請政府（含政府辦公機構）制定規范性文件。

第十二條　下列文件不納入規范性文件管理：

（一）行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、請示報告、表彰獎懲、人事任免等文件；

（二）行政機關制定的對其他行政機關或者對其直接管理的企事業單位的人事、財務、外事、保密、工作考核、監督檢查和責任追究等方面進行規范但不涉及公民、法人和其他組織權利義務的文件；

（三）涉及公民、法人和其他組織權利義務但該權利義務不具有確定性，不能直接援引作為行政管理依據的工作意見、工作部署、工作方案、工作規劃和發展綱要等文件；

（四）對法律、法規、規章和上級文件內容的摘錄、匯編；

（五）轉發法律、法規、規章和上級文件時提出的具體實施措施或者補充意見對不特定的公民、法人和其他組織的權利義務未構成影響的文件；

（六）法律、法規、規章和上級文件已經明確制定程序的各類技術標準、技術操作規程、技術規范等；

（七）公示辦事時間、地點等事項的便民通告；

（八）行政許可、行政處罰、行政確認以及其他行政執法文書；

（九）行政機關與文件涉及主體之間權利義務關系并非基于行政管理關系產生的文件；

（十）涉密文件；

（十一）其他不具備規范性文件特征的文件。

第十三條　市、區人民政府應當確定本級規范性文件制定主體清單并向社會公布。

除法律、法規另有規定外，行政機關的議事協調機構、臨時機構和內設機構不得以自己名義制定規范性文件，行業協會等社會組織不得以自己名義制定涉及管理公共事務的規范性文件。

第十四條　有下列情形之一的，可以制定規范性文件：

（一）法律、法規、規章和上級文件對某一方面的行政工作尚未作出明確規定的；

（二）法律、法規、規章和上級文件對某一方面的行政工作雖有規定但規定不具體、需要進一步細化的；

（三）法律、法規、規章和上級文件授權制定規范性文件的。

法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定，或者現行文件已有部署且仍然適用的，不得重復制定規范性文件。

第十五條　制定規范性文件，應當符合憲法、法律、法規和規章的規定，不得違反上級機關的決定、命令，不得超越本行政機關的職權范圍。

沒有法律、法規或者國務院決定和命令依據的，規范性文件不得減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務，不得增加行政機關權力或者減少其法定職責。

第十六條　規范性文件不得規定下列內容：

（一）設定行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政檢查、證明事項等應當由法律、法規、規章設定或者上級機關規定的事項；

（二）超越職權規定應當由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；

（三）違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施；

（四）依法不得規定的其他事項。

第十七條　規范性文件原則上由實施部門起草；涉及多個實施部門的，由主要實施部門牽頭起草。對實施部門或者主要實施部門存在爭議的，由本級人民政府指定起草單位。

第十八條　起草規范性文件應當注重文件質量，邏輯結構嚴謹，表述簡潔準確，符合國家公文處理相關規定和規范性文件起草技術規范。

第十九條　起草單位應當對規范性文件涉及的管理領域現狀和所要解決的問題進行深入調查研究，對規范性文件制定的必要性、可行性、合法性進行論證，并對擬規定行政措施的預期效果和影響進行評估。論證評估情況和結論應當在起草說明中載明。

第二十條　規范性文件涉及其他機關的職責或者與其他機關關系密切的，起草單位應當充分征求相關機關的意見；存在意見分歧的，應當主動協調，難以達成一致意見的，應當列明各方意見，提出明確的處理建議和理由，報請有權機關決定。

第二十一條　起草規范性文件，應當公開征求社會公眾的意見。公開征求意見應當在征求其他機關意見無較大分歧且經部門法制機構審核后開展。

有下列情形之一的，經起草單位負責人書面同意，可以不公開征求意見：

（一）為應對和處置自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的；

（二）經依法審查，公開征求意見可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的；

（三）起草過程依法需要保密的；

（四）法律、法規和規章另有規定的。

第二十二條　起草單位應當通過政府門戶網站公開征求意見專欄和本單位門戶網站征求意見，明確提出意見的方式和期限，還可以利用政務新媒體或者新聞媒體等便于社會公眾知曉的途徑公開征求意見。

公開征求意見期限不得少于7個工作日。法律、法規或者規章另有規定的，從其規定。

公開征求意見后內容有重大調整的，起草單位應當重新公開征求意見。

第二十三條　起草單位應當對公眾意見認真分析研究，吸收采納合理的意見，并通過原公開征求意見載體及時公布公眾意見采納情況。對不予采納的意見，起草單位應當通過電話、書面或者門戶網站等適當方式及時進行反饋。對相對集中的意見不予采納的，應當在公布時說明理由。

公眾提出的意見對規范性文件主要制度措施的確定具有重要影響并被采納的，起草單位可以給予表揚。

第二十四條　起草規范性文件，按規定應當履行聽證、專家咨詢論證、公平競爭審查、風險評估和宏觀政策取向一致性評估等程序的，依照有關規定執行。

第二十五條　規范性文件應當由部門法制機構進行合法性審核，部門聯合制定的規范性文件應當由各部門法制機構對其職責范圍內的內容進行合法性審核。對符合本規定的規范性文件，部門法制機構應當提出審核同意的意見。

第二十六條　規范性文件應當經起草單位辦公會議審議通過后形成送審稿。

第二十七條　公職律師所在單位起草、論證規范性文件送審稿，應當安排公職律師參加，或者聽取其法律意見。

第二十八條　政府規范性文件應當在提請政府審議前送本級司法行政部門審核，部門規范性文件應當在發布前報本級司法行政部門審查。

第二十九條　政府規范性文件送審稿以及相關材料由起草單位向本級人民政府辦公機構提交，部門規范性文件送審稿以及相關材料由起草單位向本級司法行政部門提交。

部門聯合制定規范性文件的，由牽頭起草單位提交送審稿以及相關材料。

第三十條　起草單位送審規范性文件，應當提交以下材料：

（一）政府規范性文件提交提請政府審議的請示以及備案報告代擬稿，部門規范性文件提交提請司法行政部門審查的公函；

（二）送審稿和條文注釋稿；

（三）起草說明；

（四）征求部門意見材料以及采納情況說明；

（五）公開征求意見材料以及采納情況說明；

（六）部門法制機構合法性審核意見，部門聯合制定規范性文件的應當一并提交各部門法制機構合法性審核意見，公職律師所在單位應當一并提交公職律師參與情況材料；

（七）部門辦公會議紀要；

（八）政策解讀材料；

（九）制定依據和參考文件；

（十）其他程序要求涉及材料，包括聽證會筆錄、專家咨詢論證報告、公平競爭審查結論、風險評估報告、宏觀政策取向一致性評估意見等。

修改規范性文件的，應當提交修改對照表，明確修改前后內容對比。

第三十一條　政府辦公機構應當按照本規定第三十條的要求，對政府規范性文件送審材料的完備性、規范性進行審核。送審材料符合要求的，應當及時將相關材料轉送司法行政部門審核；不符合要求的，應當要求起草單位在指定期限內補充或者完善，未在指定期限內收到補充或者完善材料的，可以將送審材料退回起草單位。

司法行政部門應當按照本規定第三十條的要求，對部門規范性文件送審材料的完備性、規范性進行審核。送審材料不符合要求的，司法行政部門可以要求起草單位在指定期限內補充或者完善；未在指定期限內收到補充或者完善材料的，可以將送審材料退回起草單位。

第三十二條　司法行政部門對規范性文件送審稿的合法性進行審核（審查）。對符合本規定的規范性文件送審稿，司法行政部門應當提出審核（審查）同意的意見。

規范性文件送審稿存在合法性問題的，司法行政部門提出不合法、應當予以修改的審核（審查）意見后退回起草單位。

存在下列情形之一的，司法行政部門可以要求起草單位補交材料、作出說明或者退回起草單位：

（一）制定規范性文件的基本條件尚不成熟或者發生重大變化的；

（二）規范性文件送審稿規定的主要制度或者措施不具有可行性的；

（三）規范性文件送審稿涉及其他機關職責但未征求其意見或者存在較大意見分歧且未充分協商的；

（四）規范性文件送審稿主要內容照搬照抄有關法律、法規、規章或上級文件的內容，未結合實際作出具體規定或者重復制定規范性文件的；

（五）規范性文件送審稿條理不清，邏輯結構混亂的。

第三十三條　規范性文件送審稿存在合法性問題，司法行政部門認為有其他符合法律、法規、規章或者上級文件要求的處理方式的，可以在審核（審查）意見中提出建議，由制定機關研究確定。

規范性文件送審稿內容涉及探索性改革決策事項，法律、法規、規章和上級文件尚無明確規定的，司法行政部門可以在審核（審查）意見中明示法律風險，由制定機關研究決定。

第三十四條　司法行政部門發現規范性文件送審稿存在明顯可行性或者適當性問題的，可以向起草單位提出建議。

第三十五條　司法行政部門在審核（審查）規范性文件送審稿時，應當加強與起草單位的溝通、協調。

對于影響面廣、情況復雜、社會關注度高或者存在疑難法律問題的規范性文件，司法行政部門可以書面征求相關方面的意見，必要時可以采取召開座談會、論證會等方式征求意見。起草單位應當予以配合。

第三十六條　司法行政部門合法性審核（審查）時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日。法律、法規或者規章另有規定的，從其規定。

補充材料、征求意見、咨詢論證的時間不計入審核（審查）時間。

第三十七條　對審核（審查）意見有異議的，起草單位可以自收到審核（審查）意見之日起10個工作日內提出異議及理由，與司法行政部門協商或者向本級人民政府申請復核。

第三十八條　政府規范性文件以及報請本級人民政府批準的部門規范性文件，未經司法行政部門合法性審核（審查）或者經審核（審查）不合法的，不得提請政府審議。

在提請政府審議時，起草單位應當提交司法行政部門的合法性審核（審查）意見及采納情況；對特殊情況下未完全采納司法行政部門審核（審查）意見的，應當詳細說明理由和依據。

第三十九條　政府規范性文件經政府辦公機構依照國家公文處理相關規定審核后，由政府常務會議或者全體會議審議決定。

第四十條　政府規范性文件應當由政府主要負責人簽發。

部門規范性文件應當由部門主要負責人簽發。

部門聯合制定的規范性文件應當由各部門主要負責人共同簽發。

第四十一條　政府規范性文件在發布前由政府辦公機構統一登記、統一編號，部門規范性文件在發布前由司法行政部門統一登記、統一編號。未經統一登記、統一編號的規范性文件不得發布。

第四十二條　市政府及其部門規范性文件的統一發布載體是《佛山市人民政府公報》，其刊登的規范性文件文本為標準文本。區政府及其部門規范性文件的統一發布載體由區人民政府決定。未在規定載體統一發布的規范性文件一律無效，不得作為行政管理的依據。

第四十三條　市司法行政部門會同市政務服務數據管理部門在政府門戶網站建立規范性文件電子發布平臺。全市規范性文件應當在電子發布平臺發布。具備條件的，應當同時在政務新媒體或者新聞媒體刊登規范性文件或者發布消息。

第四十四條　規范性文件應當規定實施日期。

規范性文件一般自發布之日起30日后實施，但發布后不立即實施將有礙規范性文件實施的或者為了更好地保護公民、法人和其他組織權利和利益的除外。

規范性文件實施日期距離發布日期少于30日的，應當在起草說明中載明原因。

第四十五條　規范性文件不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織權利和利益而作出的特別規定除外。

第四十六條　制定機關在發布規范性文件時，應當同時發布政策解讀。政策解讀應當包括下列內容：

（一）制定規范性文件的必要性、可行性、合法性；

（二）對規范性文件中的關鍵詞、專業術語以及社會公眾可能誤解、質疑的內容進行詮釋；

（三）涉及具體辦理事項的，提供辦事指南，列明受理單位和地址、聯系方式，辦事條件、資料、程序、時限以及其他注意事項；

（四）涉及執法事項的，說明執行范圍、執行程序、執行標準等；

（五）屬于修改規范性文件的，說明修改的理由、新舊內容的銜接和差異，屬于貫徹執行上級文件的，說明特點和創新點。

政府規范性文件和涉及經濟發展、城市建設、社會治理、民生保障等方面的部門規范性文件，應當通過文字、圖表、圖片、音頻、視頻等兩種以上形式進行解讀。

第四十七條　市、區政府規范性文件應當自公布之日起30日內報上一級人民政府備案，并依照有關規定報本級人民代表大會常務委員會備案。具體報送備案工作由政府辦公機構負責。

市司法行政部門具體承擔對區政府規范性文件的備案審查工作。

第四十八條　區政府規范性文件向市司法行政部門報送備案應當提交下列材料一式三份，并同時提交備案材料的電子文本：

（一）備案報告；

（二）正式文本；

（三）備案說明；

（四）條文注釋稿；

（五）制定規范性文件所依據的法律、法規、規章和上級文件。

規范性文件報送本級人民代表大會常務委員會備案的，按照相關規定執行。

第四十九條　報送備案的文件屬于規范性文件且備案材料符合要求的，司法行政部門予以備案登記；不屬于規范性文件的，不予備案登記；屬于規范性文件但備案材料不符合要求的，司法行政部門暫緩備案登記，并通知制定機關補充報送備案或者重新報送備案；補充或者重新報送備案符合規定的，予以備案登記。

第五十條　司法行政部門審查報送備案的規范性文件，可以要求制定機關在規定期限內對有關情況予以說明；也可以根據需要征求相關機關的意見，相關機關應當在規定期限內回復。

第五十一條　報送備案的規范性文件存在合法性問題或者其他明顯不當情形的，司法行政部門應當提出備案審查意見，建議制定機關自行糾正，或者提出處理意見報本級人民政府決定，并通知制定機關。

司法行政部門提出備案審查意見的，制定機關應當自收到意見之日起60日內書面答復處理結果。逾期不答復或者拒不改正的，司法行政部門可以提請本級人民政府予以撤銷。

第五十二條　市司法行政部門應當定期通報規范性文件的備案審查情況。

第五十三條　規范性文件一般應當規定有效期。規范性文件有效期不得超過5年，暫行、試行的規范性文件有效期不得超過3年。廢止規范性文件的決定長期有效。

有效期屆滿未按規定延長有效期的，或者未規定有效期且未通過評估的規范性文件自動失效。

第五十四條　規范性文件實施后，應當結合法律、法規、規章和上級文件的調整情況、有權機關的要求以及公眾意見建議，及時對規范性文件的實施情況進行評估。

評估規范性文件，應當對其內容的合法性、合理性、協調性、可操作性以及實施效果進行綜合分析，充分征求相關機關的意見，并形成評估報告。

第五十五條　規范性文件規定有效期的，應當在有效期屆滿前6個月完成評估工作，確保行政管理制度的延續性；未規定有效期的，評估期間隔最長不得超過5年。

第五十六條　規范性文件由起草單位負責評估；部門聯合制定規范性文件的，由牽頭起草單位負責組織評估。

第五十七條　經評估，規范性文件內容不符合上位法規定、不利于優化營商環境、不適應經濟社會發展需要的，應當及時修改或者廢止。

第五十八條　經評估，規范性文件內容與法律、法規、規章和上級文件不抵觸，符合經濟社會發展和全面深化改革要求，有效期屆滿擬不作修改繼續實施的，可以延長有效期。

暫行、試行的規范性文件原則上不得延長有效期。

第五十九條　修改程序按照制定程序執行。

廢止和延長有效期程序按照制定程序執行，可以根據實際適當簡化起草論證、公開征求意見、聽證、專家咨詢論證、公平競爭審查、風險評估、宏觀政策取向一致性評估等程序。

第六十條　起草單位起草與市場主體生產經營活動密切相關的規范性文件除了履行一般規范性文件制定程序之外，還應當符合下列要求：

（一）公開征求意見期限一般不得少于30日。

（二）通過聽證會、座談會、論證會、問卷調查、書面發函、實地走訪等多種方式充分聽取市場主體和行業協會商會的意見。對市場主體和行業協會商會提出的意見，應當認真分析研究，充分考慮其意見以及該意見對營商環境的影響，吸收采納合理的意見。對不予采納的意見，起草單位應當通過電話、書面或者門戶網站等適當方式及時進行反饋。

（三）進行公平競爭審查。未形成書面公平競爭審查結論的，視為未進行公平競爭審查。

（四）積極運用改革創新辦法，降低制度性交易成本，提振市場主體信心。

司法行政部門應當加強對起草工作的指導，及時了解工作進度情況。

第六十一條　充分聽取市場主體和行業協會商會意見應當符合下列要求：

（一）對不同市場主體、行業影響存在較大差別的，應當注重聽取各類有代表性的市場主體和行業協會商會的意見，特別是民營企業、勞動密集型企業、中小企業等市場主體的意見，綜合考慮不同規模市場主體、行業的發展訴求、承受能力等因素。

（二）涉及特定行業、產業的，應當有針對性地聽取相關行業協會商會的意見。

（三）涉及特定地域的，應當充分考慮當地經濟社會發展水平和產業布局特色，充分聽取地方行業協會商會、律師協會的意見。

（四）聽取市場主體意見時，應當注重聽取市場主體內部不同層級代表特別是職工代表的意見。

第六十二條　司法行政部門審核（審查）與市場主體生產經營活動密切相關的規范性文件時，可以采取召開座談會、論證會等方式征求意見，起草單位應當予以支持。

第六十三條　行政機關制定與市場主體生產經營活動密切相關的規范性文件，應當結合實際，確定是否為市場主體留出必要的適應調整期。設置適應調整期的，應當做好實施前準備工作，并指導有需要的市場主體制定科學整改方案，幫助市場主體在適應調整期屆滿前符合要求。

第六十四條　行政機關應當通過門戶網站、政務新媒體或者新聞媒體等多種途徑和方式加強與市場主體生產經營活動密切相關的規范性文件的宣傳解讀。具備條件的，可以結合有關行業的實際需求，編印并派發規范性文件匯編；也可以會同有關行業協會商會為市場主體提供政策解讀等服務。

第六十五條　評估與市場主體經營活動密切相關的規范性文件，應當充分聽取市場主體和行業協會商會的建議。

第六十六條　行政機關應當履行規范性文件向市場主體作出的承諾，不得以行政區劃調整、政府換屆、相關責任人更替等為由不予履行。

因國家利益、公共利益或其他法定事由無法履行或者需要調整的，應當嚴格依照法定權限和程序進行，并對相關市場主體因此受到的財產損失依法予以補償。

第六十七條　行政機關應當密切關注市場主體的規范性文件制定訴求，利用規范性文件激發市場主體的發展活力、競爭活力、創新活力，支持和服務各類市場主體的健康發展。

第六十八條　市司法行政部門建立健全規范性文件建議接收渠道，受理與市場主體生產經營活動密切相關的規范性文件制定、修改、咨詢、解讀等訴求，幫助市場主體反映和解決實際問題。

第六十九條　公民、法人和其他組織認為規范性文件違反法律、法規、規章和上級文件規定，或者存在其他問題的，可以向制定機關提出意見建議。制定機關應當對有關意見建議及時研究并按規定作出處理，對科學合理、具有現實可行性的意見建議，應當采納或者部分采納；意見建議事由不成立的，應當做好解釋工作。對政府規范性文件提出的意見建議，制定機關可以指定實施部門負責具體研究處理工作。

公民、法人和其他組織認為規范性文件違反法律、法規、規章和上級文件規定的，可以書面向負責監督的司法行政部門反映，由司法行政部門按規定進行審查處理。

制定機關或者司法行政部門應當在30個工作日內作出處理，并將處理結果書面答復建議人。

第七十條　司法行政部門負責對本級部門和下級人民政府的規范性文件制定和管理情況進行監督檢查。

對規范性文件制定及管理工作不力、問題較多的部門和下級人民政府，司法行政部門可以約談其負責人進行個案指導，或者直接責令整改、通報批評。

有下列情形之一的，司法行政部門可以提請本級人民政府給予通報批評：

（一）將已失效的規范性文件作為行政管理依據的；

（二）未按照規定制定、發布規范性文件的；

（三）未按照規定報送規范性文件備案的；

（四）拖延執行或者拒不執行備案審查機關出具的備案審查意見的；

（五）未按照規定答復意見建議的。

第七十一條　未經司法行政部門審查同意或者未在規定載體發布的部門規范性文件，司法行政部門可以依照本規定第四十二條規定向社會公示該文件無效。

第七十二條　違反本規定制定規范性文件，造成嚴重后果的，或者由于執行無效的規范性文件而損害公民、法人和其他組織合法權益的，司法行政部門可以提請有權機關依法追究制定機關或者實施部門主要負責人和直接責任人的責任。

第七十三條　司法行政部門和部門法制機構不依法履行規范性文件審核（審查）職責，造成嚴重后果的，依法追究其主要負責人和直接責任人的責任。

第七十四條　因機構改革等原因行政機關發生職責調整的，由承接該職責的單位負責該職責所涉及規范性文件的相關工作。

第七十五條　鄉鎮人民政府、街道辦事處的規范性文件的管理工作，參照本規定執行。

經國家或者省人民政府批準設立的開發區管理機構，經市人民政府同意，可以制定規范性文件。以開發區管理機構名義制定的規范性文件，參照部門規范性文件管理。

第七十六條　本規定自2024年2月1日起實施。