自然資源部 國家發展和改革委員會 國家林業和草原局

自然資源部 國家發展和改革委員會 國家林業和草原局關于印發《自然資源要素支撐產業高質量發展指導目錄（2024年本）》的通知

自然資發〔2024〕273號


各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團自然資源主管部門、發展和改革委員會、林業和草原局：

　　為深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，落實國務院有關促進產業結構調整和節約集約的要求，通過推動產業結構調整和優化升級，提高自然資源要素配置與利用效率，促進經濟社會高質量發展，自然資源部、國家發展和改革委員會、國家林業和草原局結合《產業結構調整指導目錄（2024年本）》（國家發展和改革委員會令第7號）和國家有關產業政策、自然資源開發利用政策，制定了《自然資源要素支撐產業高質量發展指導目錄（2024年本）》（以下簡稱《目錄》）。現印發給你們，請認真貫徹執行。

　　一、本通知的規定適用于開發利用土地、礦產、森林、草原、濕地、海域等自然資源的新建、擴建、改建的建設項目和活動。

　　二、《目錄》包含鼓勵、限制和禁止三類事項。凡列入鼓勵類的項目，在符合國土空間規劃和用途管制的基礎上，自然資源、投資管理和林草主管部門可優先提供要素保障、優先辦理相關手續；凡列入限制類的項目，必須符合規定的條件或標準，方可辦理相關手續；凡列入禁止類或者采用所列工藝技術、裝備、規模的項目，不得辦理相關手續。鼓勵類、限制類和禁止類之外，且符合國家有關法律法規和政策規定的項目屬于允許類，依法辦理相關手續。

　　三、建設用地要嚴格控制增量，積極盤活存量，把節約用地放在首位，重點在盤活存量上下功夫。新上建設項目首先要利用現有建設用地，嚴格控制建設占用耕地、林地、草地和濕地等。各地要嚴格按照《目錄》有關要求，在建設項目批準、核準前或者備案前后，依法依規對建設項目用地事項進行審查，提出建設項目用地預審意見；除依據有關規定不需用地預審的情形外，沒有預審意見或預審未通過的，不得批準或核準建設項目。

　　四、各地要堅持底線原則，嚴格治理整頓當前土地市場中仍然存在的圈占土地、亂占濫用耕地等問題。針對養老地產、商業辦公、文旅古鎮、標準廠房等各類用地中存在的閑置浪費突出問題，要加強對土地供應、用地結構和時序、開發利用和價格變化等指標的分析研判，及時準確把握市場預期，從源頭上防止盲目投資和低水平重復建設，切實提升國土空間資源利用效率。

　　五、各地要注重適應性和差異性，在符合本《目錄》的前提下，可以根據本地區實際情況，制定本地的自然資源要素支撐產業高質量發展指導目錄，鼓勵和支持發展先進生產能力，限制和淘汰落后生產能力，進一步提高要素保障的精準性和有效性。各地重點生態功能區和農產品主產區產業準入負面清單（或禁止限制目錄），應與本《目錄》的有關要求做好銜接。

　　六、有關單位和個人不得違法違規占用耕地從事非農建設、亂占耕地建房。各地要嚴格規范審批，有關項目應符合自然資源保護利用等國家法律法規、國土空間規劃和國家安全、環保、能耗、質量、自然資源利用方面強制性標準。違反本通知規定辦理相關手續的，依法追究有關部門和有關責任人的責任。

　　七、《目錄》執行中，黨中央、國務院發布的產業政策和自然資源開發利用政策對鼓勵類、限制類或禁止類的項目另有規定的，按黨中央、國務院規定辦理。《目錄》執行中的問題，由自然資源部、國家發展和改革委員會、國家林業和草原局研究處理。

　　八、自然資源部、國家發展和改革委員會、國家林業和草原局將根據宏觀調控需要，依據國家產業政策、自然資源開發利用政策，適時修訂《目錄》。

　　九、本通知自發布之日起施行。《關于發布實施〈限制用地項目目錄（2012年本）〉和〈禁止用地項目目錄（2012年本）〉的通知》（國土資發〔2012〕98號）、《自然資源部辦公廳關于印發〈產業用地政策實施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發〔2019〕31號）同時廢止。國家及有關部門新出臺的政策規定與本通知及其引用的文件規定不一致的，以新的政策規定為準。



自然資源部 國家發展和改革委員會 國家林業和草原局

2024年12月2日

附件 :

自然資源要素支撐產業高質量發展指導目錄（2024年本）.docx

附件

自然資源要素支撐產業高質量發展
指導目錄（2024年本）

一、鼓勵類
（一）以下項目用地可在土地利用年度計劃中優先安排或適當傾斜：
1.國家重大項目、省級政府重大項目，以及省委省政府重大戰略、重大產業、民生工程等項目用地。
2.醫療、養老、托育、教育、文化、體育等領域用地。
3.國家高新技術產業開發區創新創業平臺建設用地。
4.省級人民政府在用地指標中可對國家級新區、國家級經濟技術開發區予以單列，優先安排國家級經濟技術開發區創新創業企業用地。
5.國家級開發區利用外資項目用地。
6.小微企業創業創新基地項目用地。
7.返鄉入鄉創業人員從事新產業新業態發展用地。
8.農村產業融合發展用地，鄉村重點產業和項目用地，以及對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閑農業項目用地。
9.各地區物流業發展規劃確定的重點物流項目用地。
10.城鎮人口密集區危險化學品生產企業搬遷改造承接地。
11.列入各地廢舊商品回收體系建設規劃的重點項目用地。
12.不直接依附于作物種植主業，可以獨立存在并集中建設，提供工廠化烘干服務的糧食烘干中心（點）建設用地。
（二）以下項目可優化供應方式：
1.可組合供應：在特定國土空間范圍內，涉及同一使用權人需整體使用多門類全民所有自然資源資產的項目。
2.可整體供應：探索實行產業鏈供地，對產業鏈關鍵環節、核心項目涉及的兩宗以上產業用地。
3.可申請劃撥供地：社會投資建設非營利性的養老機構、醫養結合機構、托育機構等用地以及其他符合《劃撥用地目錄》的項目用地。
4.可申請協議出讓
原劃撥、承租國有建設用地使用權人申請辦理協議出讓，以及劃撥國有建設用地使用權轉讓申請辦理協議出讓的，除劃撥決定書、租賃合同、法律、法規、行政規定等明確應當收回國有建設用地使用權重新公開出讓的外，經依法批準，可采取協議出讓。包括但不限于以下情形：
（1）由于規劃調整、經濟形勢發生變化、企業轉型等原因，土地使用權人已依法取得的國有原劃撥、承租工業用地辦理出讓。
（2）經營性文化事業單位、文化企業轉制為一般競爭性企業的原生產經營性劃撥用地辦理出讓。
（3）鐵路運輸企業依法取得的劃撥用地因轉讓或改變用途辦理出讓。
（4）利用閑置設施建設符合規劃的社區商業設施，利用工業企業舊廠房、舊倉庫和存量土地資源建設物流設施或提供物流服務，以及以劃撥方式取得的存量房產、土地興辦體育、文化產業項目，涉及原劃撥土地使用權轉讓。
（5）對舊城區改建需異地搬遷改造的城區商品批發市場等流通業用地以及工業項目符合國家產業政策的，在收回原國有建設用地使用權后，為原土地使用權人安排用地。
（6）無法按宗地單獨供地的道路綠化帶、安全間距等代征地以及不能單獨利用的邊角地、零星用地等。
（7）采礦、采石、采砂、鹽田等地面生產和尾礦堆放用地。
5.可設置土地供應條件：在確保土地市場公平公正公開的前提下，工業用地可帶產業類型、生產技術、節能環保等產業準入條件招標拍賣掛牌出讓（租賃）。
6.可優先納入供應計劃：國務院及其職能部門發布的產業發展戰略、規劃、政策中明確應加強用地保障的產業。
7.可適當增加供應：旅游業發展用地。
8.可優先供應土地：集約用地的鼓勵類外商投資工業項目。
9.可強化要素保障
（1）先進制造業和現代服務業融合發展用地。
（2）養老服務設施和銀發經濟產業用地。
（3）海洋經濟高質量發展用地用海。
（4）國家物流樞紐等重大物流基礎設施和港航設施項目用地，跨區域、保民生、保供應、保安全穩定等重大流通項目用地用海。
（三）以下項目可合理確定土地供應價格：
1.可不增收土地價款
（1）在符合規劃、不改變用途的前提下，土地使用者通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理等途徑提高自有工業用地或倉儲用地土地利用率和增加容積率。
（2）土地使用權人在原有償使用的土地上建成的養老服務設施，由非營利性養老機構使用，改變規劃條件的部分。
（3）在不違反規劃且征得居民等同意前提下，利用城鎮老舊小區內空地、荒地、綠地及拆除違法建設騰空土地等加裝電梯和建設各類環境及配套設施和公共服務設施。
（4）在符合規劃相關標準規范的前提下，在已建成的住宅小區內增加停車設施建筑面積。
（5）新建建筑充分利用地下空間，超過停車配建標準建設地下停車場，并作為公共停車場向社會開放且符合規劃的超配部分。
（6）在符合規劃、不改變用途的前提下，因完善“急時”功能而增加容積率的“平急兩用”公共基礎設施項目。
2.農產品批發市場作為經營性商業用地，土地招拍掛出讓前，所在區域有工業用地交易地價的，可以參照市場工業用地地價水平、所在區域基準地價等確定出讓底價。
3.以長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等方式供應工業用地的，相應價格（租金）標底折算到最高年期土地價格應基本均衡。工業用地的價格（租金）不低于成本價（租）。
（四）以下項目可享受過渡期支持政策，按原用途和權利類型使用土地：
1.在一定年期內，不改變用地主體和規劃條件（用地性質除外）的前提下
（1）低效用地再開發試點城市，利用存量房產等空間資源發展國家支持產業和行業。
（2）利用舊廠房、倉庫提供符合全域旅游發展需要的旅游休閑服務，包括發展露營旅游休閑營地項目建設等，以及利用文物建筑、歷史建筑、舊廠房、倉庫等存量房產、土地或生產裝備、設施發展文化產業和旅游業。
（3）利用存量房產和土地資源發展新業態、創新商業模式、開展線上線下融合業務，以及建設電子商務快遞物流項目。
（4）利用商業、辦公、工業、倉儲等存量房屋以及社區用房等舉辦養老機構。
2.傳統工業企業轉為先進制造業企業，以及利用存量房產進行制造業與文化創意、科技服務業融合發展。
3.原制造業企業和科研機構整體或部分轉型、轉制成立獨立法人實體，從事研發設計、勘察、科技成果轉化轉移、信息技術服務和軟件研發及知識產權、綜合科技、節能環保等經營服務。
4.依托國家實驗室、重點實驗室、工程實驗室、工程（技術）研究中心構建的開放共享互動創新網絡平臺，利用現有建設用地建設的產學研結合中試基地、共性技術研發平臺、產業創新中心。
5.企業將舊廠房、倉庫改造成文化創意、健身休閑場所，以及利用工業廠房、商業用房、倉儲用房等既有建筑及屋頂、地下室等空間建設改造成體育設施。
6.閑置商業、辦公、工業等用房作必要改造用于舉辦醫療機構，以及利用城鎮現有空閑商業用房、廠房、校舍、辦公用房、培訓設施及其他設施提供醫養結合服務。
7.城鎮老舊小區改造涉及利用閑置用房等存量房屋建設各類公共服務設施。
8.鐵路劃撥用地用于物流相關設施建設，從事長期租賃等物流經營活動。
現有建設用地過渡期支持政策以5年為限。過渡期滿及涉及轉讓需辦理改變用地主體和規劃條件的手續時，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協議方式辦理，但法律、法規、行政規定等明確規定及國有建設用地劃撥決定書、租賃合同等規定或約定應當收回土地使用權重新出讓的除外。
（五）以下項目用地可按原地類管理：
1.光伏發電項目的光伏方陣在避讓耕地、生態保護紅線、歷史文化保護線、特殊自然景觀價值和文化標識區域、國家沙化土地封禁保護區、有原生植被覆蓋和土壤結皮的草原、天然林地以及其他不符合條件的林地等前提下，使用未利用地或農用地（河道、湖泊、水庫除外），不改變地表形態。
2.文化和旅游項目中屬于自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地。
3.自駕車旅居車營地的特定功能區，使用未利用地，不改變土地用途、不固化地面。
4.經市縣發展改革、住房建設、農業農村、文化旅游等部門認定為僅在年度內特定旅游季節使用土地的鄉村旅游停車設施，相關設施不使用永久基本農田、不破壞生態與環境景觀、不影響地質安全、不影響農業種植、不硬化地面、不建設永久設施。
5.依據國土空間規劃在礦山修復后的土地上發展旅游產業，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，不占用永久基本農田、不破壞生態環境、自然景觀和不影響地質安全。
6.利用現有山川水面建設冰雪場地設施項目，不占壓土地、不改變地表形態。
（六）以下項目可申請土地用途兼容復合利用：
1.新產業新業態發展中工業用地、科教用地兼容其他用途（不包括商品住宅）建筑面積不超過15％的，仍按工業、科教用途管理。
2.利用鐵路用地進行地上、地下空間開發的，在符合規劃的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分層設立建設用地使用權。
3.在符合規劃的前提下，現有影院、戲曲教學排練演出設施改造可兼容一定規模的商業、服務、辦公等其他用途。
4.在符合規劃的前提下，允許物流倉儲用地和一類工業用地合理轉換。
（七）以下項目可申請使用農村集體建設用地：
1.農村集體經濟組織興辦企業或者與其他單位、個人以入股、聯營等形式共同舉辦企業，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業等鄉（鎮）村建設。
2.礦產資源開采、文化和旅游經營、選址在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界外的露營旅游經營性營地和自駕車旅居車營地的特定功能區、鄉村民宿、養老服務設施等建設項目。
（八）其他：
1.國家級新區新興產業、未來產業，沿邊臨港產業園區、承接產業轉移示范區、海洋經濟發展示范區產業發展項目。
2.納入重點建設名單的國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地，國家物流樞紐經濟區，現代流通戰略支點城市建設和重要商品骨干流通走廊建設的重大流通設施項目。
3.資源型地區轉型重大項目，避險搬遷安置區建設項目，在沙漠、戈壁、荒漠等區域選址建設大型光伏基地項目，利用采煤沉陷區受損土地建設光伏發電項目、發展設施農業或建設接續替代產業平臺等項目。
4.海洋可再生能源、海水淡化與綜合利用、海洋藥物和生物制品、海洋工程裝備制造、深遠海養殖、海洋牧場項目。
5.符合自然保護地規劃的保護、監測、宣教等項目。
6.托育服務設施建設（托育機構、托育綜合服務中心、社區托育服務設施），嬰幼兒家庭科學育兒指導和服務，社區托育服務項目。
7.邊境交通基礎設施項目，農村基礎設施項目、人居環境項目、各類新型農業經營主體建設農業社會化服務網點項目。
8.利用主權優惠貸款建設項目。
9.國家法律法規和產業政策等明確鼓勵或支持、對經濟社會發展具有重要促進作用的其他項目。

二、限制類
（一）以下項目不得占用耕地，亦不得通過農用地轉用、土地征收等變相占用耕地：
1.機動車交易市場、家具城、建材城等大型商業設施項目。
2.大型游樂設施、仿古城項目，包括仿古鎮項目等。
3.賽車場項目。
4.公墓項目。
5.機動車訓練場項目。
（二）主題公園項目：不得占用耕地和永久基本農田、生態保護紅線、林地及各類自然保護地，優先利用存量和低效建設用地。
（三）影視基地項目：不得占用耕地、I級保護林地、天然林地、國家級公益林地和城鎮公園綠地，禁止違規填海建設；不得在生態保護紅線，自然保護地、文化自然遺產、飲用水水源保護區選址建設，優先利用存量和低效建設用地。
（四）依法辦理建設用地審批和規劃許可手續或按照土地用途有關規定履行審批（或備案）手續外，以下項目不得占用耕地：
1.農村道路、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施項目。
2.城市建設中的人造濕地景觀、人造水利景觀項目。
3.國土綠化建設項目。
（五）住宅項目：
宗地出讓面積不得超過下列標準：單宗土地住宅用地面積小城市和重點鎮7公頃，中等城市14公頃，大城市及以上20公頃。
（六）發電項目：
1.在灘涂、沼澤等濕地上建設光伏發電項目。
2.海上光伏發電項目：不得在省管海域以外布局。省管海域內原則上僅允許在圍海養殖區、海上風電場區、電廠確權溫排水區、長期閑置或廢棄鹽田等四類已開發建設海域選址。
3.新增海上風電項目：應在離岸30千米以外或水深大于 30 米的海域布局。
（七）涉及生態保護紅線、自然保護地項目（除防洪保安項目外）：
1.符合生態保護紅線管理規定，且不破壞生態功能的項目。
2.符合自然保護地規劃的經營服務類項目。
3.符合自然保護地法律法規，且不損害主要保護對象的項目。
（八）歷史遺留圍填海用于開發房地產或者低水平重復建設旅游休閑娛樂項目以及污染海洋生態環境項目。
（九）列入《產業結構調整指導目錄（2024年本）》限制類的項目，允許企業在一定期限內按照《產業結構調整指導目錄（2024年本）》規定的產能條件或要求采取措施改造升級。

三、禁止類
（一）國家重大項目外的新增圍填海項目。
（二）占用自然岸線和生態保護紅線的新增圍海養殖用海項目；除牡蠣礁和人工藻（草）礁外，低潮時水深6米以內近岸海域的人工投礁式海洋牧場項目。
（三）沿線是耕地的，鐵路、公路兩側用地范圍外綠化帶用地寬度超過5米，其中縣鄉道路超過3米；占用河渠兩側、水庫周邊的耕地及永久基本農田超標準建設綠色通道。
（四）占用永久基本農田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北內蒙古重點國有林區，新建、擴建光伏發電項目；占用耕地建設光伏方陣；占用河道、湖泊、水庫建設光伏電站、風力發電等項目。
（五）以河流、濕地、湖泊治理為名，占用耕地及永久基本農田挖田造湖、挖湖造景（除依法履行程序的以防洪為目的的河道整治、退田還湖項目外）；占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚；占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施；占用永久基本農田擴大自然保護地；占用耕地種植草皮。
（六）將未依法完成土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控和修復的地塊用于居住、公共管理與公共服務用地。
（七）黨政機關、團體（含國有事業單位、參照執行的國有和國有控股企業）新建、改擴建培訓中心（基地）和各類具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設施或場所建設項目。
（八）別墅類房地產開發項目，包括私家莊園等。
（九）涉及生態保護紅線、自然保護地項目：
1.違反生態保護紅線管理規定的項目。
2.違反自然保護地法律法規的項目。
3.損害自然保護地主要保護對象的項目。
（十）列入《產業結構調整指導目錄（2024年本）》限制類的新建項目和淘汰類項目，直接納入本目錄禁止類，自然資源、投資管理和林草主管部門一律不得辦理相關手續。