自然資源部

自然資源部關于高水平保護高效率利用自然資源推動生態產品價值實現的意見

自然資發〔2024〕281號


各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局，上海市海洋局、浙江省海洋經濟發展廳、福建省海洋與漁業局、山東省海洋局、廣西壯族自治區海洋局、海南省海洋廳，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派出機構，部機關各司局：
　　自然資源是形成和實現生態產品價值的物質基礎。為深入貫徹《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，聚力推動高水平保護和高效率利用自然資源，助力實現生態產品價值，提出以下意見。
　　一、總體要求
　　堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，健全自然生態系統保護機制，完善自然資源資產配置方式，推動高水平保護自然資源，夯實生態產品供給基礎，高效率利用自然資源，讓生態優勢源源不斷轉化為發展優勢，滿足人民日益增長的美好生活需要。
　　堅持生態優先、綠色發展。尊重自然、順應自然、保護自然，強化國土空間規劃的基礎作用，著力提升生態產品供給能力，增值自然資本。通過合理高效利用自然資源，將生態財富轉化為經濟財富。
　　堅持政府引導、市場運作。堅持有效市場和有為政府相結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府在政策引導、需求創造和監督管理等方面作用。
　　堅持因地制宜、探索創新。貫徹主體功能區戰略，立足自然資源稟賦條件，充分發揮各地區比較優勢，尊重基層首創精神，創新生態產品價值實現路徑。
　　堅持制度銜接、相互促進。統籌銜接主體功能區制度、國土空間用途管制制度和自然資源資產管理制度建設，增強政策的整體性、系統性和協同性，推動高水平保護和高質量發展相得益彰。
　　到2029年，自然資源保護水平和利用效率逐步提高，生態產品供給能力持續提升，生態產品價值實現路徑明顯拓展。到2035年，高水平保護和高效率利用自然資源的制度不斷完善，綠水青山轉化為金山銀山的成效顯著，為以美麗中國建設全面推進人與自然和諧共生的現代化提供有力支撐。
　　二、夯實生態產品價值實現的資源和空間基礎
　　（一）強化國土空間規劃戰略引導
　　統籌落實主體功能區戰略、區域協調發展戰略、區域重大戰略、新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略、海洋強國戰略等國家重大戰略，強化國土空間規劃對國土空間開發保護和生態產品價值實現的基礎性、引領性作用。編制實施全國主體功能區優化實施方案，引導各地區立足資源稟賦特點，發揮比較優勢，塑造生態優先、綠色發展的新空間、新資源、新生態、新動能，因地制宜培育新質生產力。強化農產品主產區保障糧食和重要農產品生產功能，樹立并踐行大食物觀，挖掘特色農業資源，保障國家糧食安全，促進鄉村全面振興。加強陸海統籌，完善重點生態功能區維護生態安全功能，提高優質生態產品供給能力，培育壯大生態環境友好型產業。優化空間結構，強化城市化地區人口和經濟承載功能，推動城市群、都市圈綠色一體化發展和城市有機更新，讓城市融入大自然，建立高質量城市生態系統和安全系統，打造宜居、韌性、智慧城市，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。
　　（二）嚴格自然生態保護空間底線約束
　　健全以國土空間規劃為基礎、以國土空間用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，推動形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局。切實守牢耕地保護紅線，落實永久基本農田特殊保護要求，將各類耕地占用納入占補平衡管理。落實生態保護紅線管理制度，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，生態保護紅線內自然保護地核心保護區外，僅允許符合管控要求的有限人為活動和國家重大項目占用，守住自然生態安全邊界。嚴格管控城鎮開發邊界，堅持嚴控總量、盤活存量、優化結構、提升效率，著力提高建設用地節約集約利用水平，減少對耕地和自然生態空間的占用，推動城鎮空間內涵式集約化綠色發展。
　　（三）實施自然生態系統整體保護、系統修復、綜合治理
　　學習運用習近平生態文明思想“廈門實踐”經驗，推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，厚植生態產品價值實現的綠色底色，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性。全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，加強生物多樣性保護。圍繞重要流域和自然地理單元，實施重要生態系統保護和修復重大工程，做強做亮“中國山水工程”品牌，推進國家生態安全屏障體系建設。加大歷史遺留廢棄礦山生態修復治理，因地制宜實施生態修復，恢復區域生態系統功能。加強生產礦山生態修復監管，推進邊生產、邊治理，促進綠色礦山建設。陸海統籌推進近岸海域與入海河流協同治理，加強紅樹林、珊瑚礁、海草床等重要海洋生態系統保護修復。
　　三、提升生態產品價值實現的資源要素供給和配置效能
　　（四）推進自然資源確權登記和設權賦能
　　依托自然資源統一調查監測、自然資源分等定級、資產清查成果，摸清生產生態產品的資源底數。有序開展自然資源確權登記，加強登記成果應用，明晰自然資源資產產權主體和邊界，明確生態產品權責歸屬。健全不同門類自然資源資產的權利體系，按照自然資源資產所有權與使用權相分離的原則，推動自然資源資產有償使用。完善國有農用地、未利用地權利體系，構建無居民海島權利體系，探索土地、海域、水域使用權等分層設權，推動各類自然資源資產使用權等權利組合設置，促進自然資源資產增值增效。探索開展自然資本核算。
　　（五）促進自然資源資產整體配置和高效利用
　　根據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，探索編制自然資源資產配置方案，按照公益性、經營性等特征，分類劃定儲備片區、配置單元，統籌謀劃自然資源資產儲備、配置、價值實現、收益管理等內容。加強與國土空間規劃的反饋和協同，根據配置方案編制實施計劃，結合落實詳細規劃有關規劃用途、開發強度等要求，明確自然資源資產配置的時序、方式、規模、用途等，引導自然資源資產布局合理、結構優化。探索通過收儲、租賃、置換和入股等方式，形成主體明確、邊界清晰的自然資源資產組合標的，推動多要素自然資源資產組合供應，促進資產配置效率最優化和效益最大化。制定自然資源資產整體評估技術標準，構建統一的自然資源分等定級估價體系和市場交易規則。探索通過有償使用合同、監管協議等方式，落實各類自然資源資產的使用條件、產業準入標準和生態保護修復要求等，并統一納入自然資源資產交易平臺管理。
　　四、創新生態產品價值實現新機制
　　（六）建立資源權益指標市場化交易機制
　　充分發揮市場決定性作用，開展資源權益指標市場化交易，讓保護綠水青山獲得合理回報。探索建立大陸自然岸線占修平衡制度，新增建設項目占用自然岸線的，由項目建設單位承擔修復與占用相當的生態恢復岸線責任，涉及生態保護紅線的嚴格執行有關規定。在嚴守生態安全底線前提下，各類實施主體依法依規將非耕地墾造、恢復為耕地形成的補充耕地指標，可以按規定流轉使用。試點探索生態保護紅線內的零星建設用地優先轉為林地、草地、濕地，騰退的建設用地可按一定比例折算為新增城鎮建設用地規模，調整到城鎮開發邊界內，不占用現有開發邊界規模和擴展倍數。實施生態系統碳匯能力鞏固提升行動，支持生態系統碳匯項目通過全國溫室氣體自愿減排交易市場、碳普惠機制等獲得收益。
　　（七）健全生態補償賠償機制
　　立足主體功能定位，推進各地探索生態空間綜合補償模式，系統謀劃同一生態空間中并存的各類自然生態要素，穩步推進各類生態補償資金統籌使用。推動完善重點生態功能區轉移支付政策，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持力度，推動將生態保護紅線面積、比例、保護情況作為資金分配和獎懲的重要因素。鼓勵生態產品供給地和受益地按照自愿協商原則，通過資金補償、產業轉移、共建園區等多元化方式，開展橫向生態保護補償。推進自然資源資產損害賠償制度建設，逐步建立自然資源資產損害的發現、核實、索賠和報告機制，維護自然資源資產所有者權益。
　　（八）構建生態產品產業化經營開發機制
　　科學開發利用自然資源，推動產業化經營，培育綠色新動能。依托潔凈水源、清潔空氣、適宜氣候等自然本底條件和優美自然風光，從事生態旅游、康養、體育等產業開發。發掘海洋生態產品價值，發展海水淡化與綜合利用、海洋可再生能源、海洋生態牧場等綠色產業。利用地質遺跡、地熱、礦泉水等特色資源，建設地質文化村和相關產業。加快礦山生態修復、礦產資源綜合利用、二氧化碳地質封存等綠色技術創新和產業化應用，推動產業綠色轉型。鼓勵自然資源富集、生態產品生產能力較強的地區，探索建立全要素、全產業覆蓋的生態產業化和產業生態化運行機制，促進產業與生態融合發展。
　　五、組織保障
　　各級自然資源主管部門要加強組織實施，強化部門協同，形成工作合力。積極宣傳生態產品價值實現的進展和成果，總結推廣各地典型做法和經驗，持續發布生態產品價值實現典型案例，合理體現自然資源的經濟效益、社會效益和生態效益，營造全社會共同推進“兩山”轉化、建設美麗中國的良好氛圍，為構建人與自然和諧共生的現代化貢獻力量。
　　自然資源部
　　2024年12月4日