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國家發(fā)展改革委印發(fā)關于促進中部地區(qū)城市群發(fā)展的指導意見的通知

發(fā)改地區(qū)[2010]967號


　　山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南省人民政府，國務院有關部門：
為深入實施《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》，引導和支持中部地區(qū)城市群健康發(fā)展，我委會同有關方面研究制定了《關于促進中部地區(qū)城市群發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《意見》）。現將《意見》印發(fā)給你們，請結合實際，進一步加強對城市群發(fā)展的組織和協調，切實加大對城市群發(fā)展的指導和支持，認真落實城市群發(fā)展的各項任務，促進中部地區(qū)城市群健康發(fā)展。《意見》實施過程中的有關情況請及時反饋我委。
附：關于促進中部地區(qū)城市群發(fā)展的指導意見
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附件



關于促進中部地區(qū)城市群發(fā)展的指導意見



城市是重要的要素集聚區(qū)和經濟輻射源泉，城市群是促進



城市合理分工和拓展功能的有效形式，在促進經濟增長和推動



城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。中部地區(qū)是我國人



口和城鎮(zhèn)比較密集的區(qū)域，目前已經初步形成了以武漢城市



圈、中原城市群、長株潭城市群、皖江城市帶、環(huán)鄱陽湖城市



群和太原城市圈六大城市群為主的發(fā)展格局，在中部地區(qū)經濟



社會發(fā)展中具有舉足輕重的地位。但中部地區(qū)城市群發(fā)展中也



面臨著中心城市輻射帶動作用不強、資源要素整合有限、產業(yè)



集聚度不高、創(chuàng)新能力較弱、城市間分工協作程度較低等突出



問題。引導和支持中部地區(qū)城市群加快發(fā)展，有利于加速人口



和產業(yè)集聚，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程；有利于培育壯大經濟



增長極，提升中部地區(qū)整體競爭力、激發(fā)市場潛力；有利于充



分發(fā)揮城市群的輻射帶動作用，增強對全國經濟發(fā)展的支撐能



力；有利于大力促進中部地區(qū)崛起，推動區(qū)域協調發(fā)展。



為促進中部地區(qū)城市群健康發(fā)展，按照《中共中央國務院



關于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》（中發(fā)[2006]10 號）精神



和國務院批復的《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》要求，提出如下意



見：



一、促進城市群發(fā)展的總體要求



（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為



指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，加強規(guī)劃引導，加大政策扶



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持，創(chuàng)新體制機制，著力優(yōu)化空間布局，增強資源環(huán)境承載能



力，加快一體化發(fā)展；著力加強自主創(chuàng)新，優(yōu)化產業(yè)結構，提



升產業(yè)發(fā)展水平；著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進人口集聚，有序推



進城鎮(zhèn)化；著力加強合作聯動，構建優(yōu)勢互補、良性互動、特



色突出、生態(tài)文明、協調發(fā)展新格局，推動形成“兩縱兩橫”



經濟帶。通過努力，不斷壯大城市群經濟實力，增強產業(yè)集聚



能力，提高城鎮(zhèn)化水平，把城市群建成支撐中部地區(qū)崛起的核



心經濟增長極和促進東中西部良性互動、帶動全國又好又快發(fā)



展的重要區(qū)域。



（二）基本原則。



——統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。編制提升城市群發(fā)展規(guī)劃，明



確發(fā)展方向和目標，統(tǒng)籌協調產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、公共服務



和基礎設施建設，科學合理布局城市群發(fā)展空間。



——市場導向，政府推動。遵循市場經濟和一體化發(fā)展規(guī)



律，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，加強規(guī)劃引導和政策扶



持，把國家支持和自主發(fā)展有機結合起來。



—— 改革創(chuàng)新，擴大開放。著力深化改革，創(chuàng)新體制機制，



破解發(fā)展瓶頸，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提升開放水平，有序承接國內



外產業(yè)轉移，不斷增強發(fā)展動力和活力。



——功能互補，協調發(fā)展。發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，不斷拓展



優(yōu)化城市功能，實現合理分工、優(yōu)勢整合，加快一體化發(fā)展。



深化城市群間協調互動，促進共同發(fā)展。



——立足當前，著眼長遠。既著力解決當前制約城市群發(fā)



展的突出矛盾和問題，又謀劃城市群長遠發(fā)展，注重文化建設、



生態(tài)文明建設，促進人的全面發(fā)展，全面激發(fā)城市群發(fā)展?jié)摿Γ?



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促進可持續(xù)發(fā)展。



二、加強城市群發(fā)展的規(guī)劃引導



（一）做好規(guī)劃編制工作。堅持規(guī)劃先行，發(fā)揮規(guī)劃在勾



勒城市群發(fā)展藍圖、布局產業(yè)項目、優(yōu)化資源配置、明確政策



取向、提升城市功能、有序推進城市建設和發(fā)展等方面作用。



按照《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》明確的定位和要求，科學編制



符合實際、各具特色的城市群發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃要明確各城市群



發(fā)展的目標、發(fā)展重點、空間布局、產業(yè)結構、生態(tài)環(huán)境、重



大基礎設施配套和公共服務設施共建共享等重大問題，全面提



升城市群功能和綜合競爭力。



（二）提升規(guī)劃的科學性。城市群規(guī)劃必須符合經國務



院批準的省域土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，加強與國家



主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、全國及流域水資源綜合



規(guī)劃和防洪規(guī)劃等的銜接，推動城市群國土空間格局優(yōu)化。加



強對各類城市新區(qū)規(guī)劃建設的分類指導，嚴格按照土地利用總



體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和依法批準的城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)



劃進行建設。



（三）保障規(guī)劃順利實施。城市群規(guī)劃由各省組織編制，



報國務院有關部門備案，經省級政府批準實施。要采取切實有



效措施，明確責任分工，加大政策支持，加強指導協調，落實



保障措施，強化監(jiān)督檢查，確保規(guī)劃作用的發(fā)揮和規(guī)劃任務的



實現。



三、進一步優(yōu)化城市群空間布局



（一）促進大中城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展。發(fā)揮區(qū)域中心城



市的輻射帶動作用，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協同發(fā)展的現代



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城鎮(zhèn)體系。特大城市和有條件的大城市要進一步增強高端要素



集聚、科技創(chuàng)新、文化引領和綜合服務功能，充分發(fā)揮規(guī)模效



應和帶動作用。其他大中城市要立足于既有條件，完善城市功



能，增強經濟實力，加強協作對接，實現聯動發(fā)展、互補發(fā)展、



特色發(fā)展和集約發(fā)展。加大對小城市、縣城和重點小城鎮(zhèn)的支



持力度，制定和實施縣城規(guī)劃，調整優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，統(tǒng)籌規(guī)劃



工業(yè)園區(qū)、商貿園區(qū)、居民社區(qū)和中小學校，增強特色產業(yè)和



人口集聚能力，提高縣域發(fā)展水平。



（二）推動產業(yè)和城市融合發(fā)展。優(yōu)化城市群開發(fā)空間格



局，促進產業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、人口向城鎮(zhèn)集中，促進產業(yè)與城市



融合發(fā)展，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協調推進。支持開發(fā)區(qū)提升支撐能



力，按照各自定位，進一步完善基礎設施和其他公用配套設施，



提高公共服務水平，加速產業(yè)和人口集聚，提升吸納就業(yè)能力，



鼓勵有條件的開發(fā)區(qū)逐步向綜合發(fā)展區(qū)域和城市新區(qū)轉型。加



強開發(fā)區(qū)與城鎮(zhèn)基礎設施共建設共享，擴大城市服務功能輻射



范圍，有序推動城鎮(zhèn)化進程。



四、推動城市群產業(yè)結構優(yōu)化升級



（一）促進產業(yè)特色化發(fā)展。整合城市群產業(yè)資源，加強



城市群之間產業(yè)分工協作，按照已有產業(yè)基礎和比較優(yōu)勢，調



整優(yōu)化產業(yè)結構，科學謀劃產業(yè)布局，從營造產業(yè)集聚環(huán)境、



完善配套服務體系等多方面入手，延長產業(yè)鏈，提升競爭力，



著力構建特色鮮明的現代產業(yè)體系。



（二）強化區(qū)域產業(yè)分工。強化城市群內部產業(yè)分工協作，



注重產業(yè)配套與產業(yè)鏈延伸，促進產業(yè)互補發(fā)展和錯位發(fā)展，



實現合作共贏。區(qū)域中心城市要依托區(qū)位、人才、資源等優(yōu)勢



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和現實基礎，在高技術產業(yè)、現代服務業(yè)等高端產業(yè)發(fā)展方面



率先突破，壯大支柱產業(yè)，提升服務業(yè)發(fā)展水平，促進傳統(tǒng)產



業(yè)向周邊城市和小城鎮(zhèn)轉移和集聚，在周邊城市和小城鎮(zhèn)推動



形成與區(qū)域中心城市主導產業(yè)配套的加工、生產和制造基地。



（三）增強產業(yè)發(fā)展活力。發(fā)揮企業(yè)主體作用，促進產學



研結合，深入實施技術創(chuàng)新工程，增強城市群自主創(chuàng)新能力。



支持有條件的城市創(chuàng)建國家創(chuàng)新型城市，強化城市創(chuàng)新中心功



能，加快實現創(chuàng)新驅動發(fā)展。鼓勵和支持城市群企業(yè)加快推進



兼并重組，增強核心競爭力，培育具有國際競爭力的大企業(yè)集



團。營造有利于中小企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，大力發(fā)展非公有制



經濟，積極發(fā)展混合所有制經濟，增強發(fā)展活力。大力推進信



息化與工業(yè)化融合，促進產業(yè)優(yōu)化升級，加快經濟發(fā)展方式轉



變。



（四）積極承接產業(yè)轉移。在城市群內選擇國家級開發(fā)園



區(qū)和具備一定基礎和條件的省級開發(fā)園區(qū)，設立若干承接產業(yè)



轉移示范區(qū)，完善合作機制，積極探索承接產業(yè)轉移新模式，



積極完善投資環(huán)境，按照承接產業(yè)轉移園區(qū)定位，明確產業(yè)承



接發(fā)展方向，推動上下游產業(yè)配套發(fā)展。發(fā)揮各級各類開發(fā)園



區(qū)的作用，加強產業(yè)配套設施和園區(qū)基礎設施建設。加快發(fā)展



現代流通，建立連接東西、貫穿南北、輻射全國的現代流通網



絡體系。



五、加快城市群一體化發(fā)展



（一）推進市場一體化。清理和廢除阻礙城市間要素和商



品自由流動的規(guī)章制度，統(tǒng)一市場標準，打破行政壁壘，逐步



建立健全區(qū)域性市場體系。依托全國集中統(tǒng)一的征信系統(tǒng)，建



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立公共信用信息交換平臺，加快社會信用體系建設，推進金融



市場一體化。建立城市群內統(tǒng)一的人力資源市場，大力發(fā)展人



力資源服務業(yè)，實現人力資源跨城市合理流動和優(yōu)化配置。進



一步規(guī)范和整合行業(yè)協會組織機構，發(fā)揮行業(yè)協會在促進城市



群市場一體化發(fā)展中的作用。



（二）推進基礎設施一體化。加快城際間、城市群間綜合



交通運輸通道建設，促進特大城市軌道交通系統(tǒng)建設，加強各



種交通方式間相互對接。加強信息網絡基礎設施建設，支持和



鼓勵電信企業(yè)降低資費水平，推動信息服務均等化。統(tǒng)籌推進



能源基礎設施一體化，形成統(tǒng)一的能源輸送體系。加快城市群



防洪、水利資源配置工程體系建設，提高水利保障能力，統(tǒng)籌



規(guī)劃城市防洪、城鎮(zhèn)供排水、供氣、供電、垃圾處理等重大基



礎設施建設。加強旅游基礎設施一體化建設，整合城市群內旅



游資源。整合現有口岸資源，推進區(qū)域通關一體化。加快科技



基礎設施一體化建設，統(tǒng)籌科技資源，實現科技資源整合與共



享。



（三）推進社會管理一體化。整合社會管理資源，完善社



會管理制度，創(chuàng)新社會管理方式，構建公共事務協作管理、社



會發(fā)展協同推進新格局。推動基本社會保障制度一體化，支持



有條件的城市群統(tǒng)一最低生活保障標準，推動失業(yè)保險等社會



保障關系互聯互認和醫(yī)療、養(yǎng)老保險關系的正常轉移接續(xù)。加



快社會保障服務設施建設，推動城市群內社會保險業(yè)務集中經



辦。加快構建區(qū)域創(chuàng)新體系，共建自主創(chuàng)新平臺，促進科技成



果轉化。整合教育資源，統(tǒng)籌重點實驗室、工程技術研究中心、



實訓基地的開發(fā)、利用，促進教育基礎設施共建共享，推動教



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育事業(yè)一體化發(fā)展。共同推動精神文明建設，發(fā)展文化體育事



業(yè)，創(chuàng)建城市群文化品牌，弘揚和引導城市文明風尚。加強城



市群公共安全和應急救援指揮體系建設。



（四）推動城鄉(xiāng)一體化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)用



地結構和居民點布局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，培育有機結合、連



接互動的城鄉(xiāng)產業(yè)體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，促進基礎設



施向農村延伸，形成完善的城鄉(xiāng)基礎設施網絡。探索建立全國



城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，實行以具有合法固定住所、穩(wěn)



定職業(yè)為基本條件的戶口遷移政策，促進農民有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)



居民。以統(tǒng)籌解決農民工問題為突破口，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的勞動



就業(yè)和職業(yè)培訓制度，加強城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務體系建設。擴大



城鎮(zhèn)住房保障覆蓋面，積極采取各種措施，多渠道改善農民工



住房條件。推進城鄉(xiāng)教育一體化，保障農民和流動人口子女接



受良好義務教育、學前教育和中等職業(yè)教育及培訓的權利。完



善城鄉(xiāng)對口支援機制，逐步形成以城帶鄉(xiāng)、以工補農新機制。



六、推進城市群集約發(fā)展和環(huán)境保護



（一）統(tǒng)籌研究落實城市群土地利用政策。在切實保護耕



地和基本農田的前提下，按照“總量不減少、用途不改變和質



量有提高”的要求，探索實現耕地占補平衡的多種途徑和方式，



盤活城市群內現有土地資源，緩解用地供需矛盾。加快荒地、



污染地改造，在建設用地總規(guī)模不變的前提下，對受污染特別



嚴重、難以整治的耕地，經法定部門認定不宜繼續(xù)作為耕地利



用的，依法予以調整，污染區(qū)域建設使用土地的，依法辦理建



設用地有關程序。在城市群試點地區(qū)總結城鎮(zhèn)建設用地增加與



農村建設用地減少相掛鉤試點經驗，逐步完善政策措施。制定



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鼓勵城市群開展建設用地整理的政策，嚴格建設用地審批管



理，建立土地節(jié)約集約評價、考核體系和獎勵制度。



（二）加強資源節(jié)約和綜合利用。堅持開發(fā)節(jié)約并重、節(jié)



約優(yōu)先的發(fā)展理念，大力推進節(jié)能節(jié)水節(jié)材，全面推行清潔生



產，加強資源綜合利用，在城市群率先形成低投入、低消耗、



低排放和高效率的經濟發(fā)展方式。依法編制循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)



劃，建設一批符合循環(huán)經濟發(fā)展要求的工業(yè)園區(qū)，以企業(yè)為主



體，著力培育資源高效、循環(huán)利用的產業(yè)鏈，在更大范圍內推



動資源合理開發(fā)和利用，促進節(jié)能環(huán)保產業(yè)快速發(fā)展。



（三）加大生態(tài)建設和環(huán)境保護力度。研究制定綜合性環(huán)



境功能區(qū)劃，探索“分區(qū)管理、分類指導”的環(huán)境管理新思路，



建立水陸一體化、區(qū)域一體化的環(huán)境功能分區(qū)體系，配套相應



政策，指導城市群環(huán)境保護。強化產業(yè)政策、環(huán)境影響評價制



度、環(huán)境準入和污染物排放總量控制和環(huán)境標準的約束作用，



引導社會經濟合理布局。加大對受污染農用地的綜合整治力



度，加強水系、水域環(huán)境污染聯防聯控和綜合治理。嚴格實施



城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和綠線管制制度，加強城市綠地、森林、草



地、濕地等生態(tài)用地保護。把城市群重大污染治理和生態(tài)修復



項目納入國家相關規(guī)劃并給予相應支持。加強城市群內污水、



垃圾處理設施建設，完善配套管網，提高污水、垃圾處理收費



標準，逐步實行排污權有償使用和交易制度。強化水資源論證



制度、水功能區(qū)管理制度，加強城市近郊開山采石、取土、挖



沙的管理，禁止濫采亂挖，有效控制水土流失。



七、加大對城市群發(fā)展的政策支持



（一）支持城市群在重大改革領域先行先試。圍繞推動生



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產要素跨區(qū)域合理流動和實現基本公共服務均等化，允許城市



群在政府行政管理體制、國有企業(yè)改革、非公有制經濟發(fā)展、



就業(yè)、職業(yè)培訓和社會保障體制等方面先行先試。按照經濟發(fā)



展要求，適當調整城市群內行政區(qū)劃，完善城市設置，優(yōu)化空



間布局，增強城市功能和發(fā)展?jié)摿ΑＳ嘘P部門的專項改革符合



城市群發(fā)展實際的，要優(yōu)先放到城市群進行試點。



（二）強化政策支持力度。



——國家對城市群公益性較強且符合政府投資方向的基



礎設施一體化建設項目給予適當支持。



——省級政府要統(tǒng)籌安排資金，加大對本行政區(qū)內城市群



實行公共服務一體化的支持力度。



——支持城市群產業(yè)結構調整，允許中部六省從國有資產



變現收入中按一定比例提取產業(yè)結構調整專項資金，專門用于



城市群產業(yè)結構調整，淘汰能耗高、污染重、不符合經濟規(guī)模



的企業(yè)，以及鼓勵重污染企業(yè)搬遷、轉產和技術升級等。支持



城市群工業(yè)企業(yè)向開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)和高技術產業(yè)基地集中。



——鼓勵和支持地方整合城市群內地方性商業(yè)銀行，支持



符合條件的城市商業(yè)銀行跨區(qū)域發(fā)展，尤其是到中部地區(qū)及其



縣域設立分支機構，積極探索在資本、業(yè)務和信息等方面的合



作聯盟。



——對城市群的海關特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅監(jiān)管場所進行



整體規(guī)劃、科學布局，積極培育和發(fā)展保稅物流，加大對城市



群“大通關”建設和口岸建設的支持力度。



——支持城市群與東部沿海地區(qū)共建產業(yè)合作園區(qū)，在貸



款、用地指標等方面加大對園區(qū)建設的支持力度。



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——積極引進世界500 強企業(yè)和全球行業(yè)龍頭企業(yè)，鼓勵



在城市群設立地區(qū)總部、研發(fā)機構、采購中心和產業(yè)基地。支



持建設服務外包基地城市。



八、加強對城市群發(fā)展的組織領導



（一）落實地方政府責任。省級人民政府對城市群發(fā)展工



作負總責。切實加強對城市群發(fā)展工作的領導，探索建立城市



群高層協調機制，落實城市群發(fā)展規(guī)劃和有關政策，協調解決



城市群發(fā)展中的重大問題，推動城市群一體化發(fā)展。



（二）加強總體指導和監(jiān)督檢查。有關部門要在規(guī)劃編制、



政策實施、項目安排、體制創(chuàng)新等方面支持中部地區(qū)城市群發(fā)



展。國家發(fā)展改革委將切實加強總體指導，會同有關部門深入



研究城市群發(fā)展中的重大問題，落實有關政策措施，加強協調



溝通，強化監(jiān)督檢查，引導和支持中部地區(qū)城市群健康發(fā)展。



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國家發(fā)展改革委

二〇一〇年五月九日