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論會議記要的法律屬性及可訴性
張忠義 [ PLZHZHY9999 ] 于 2007-01-08 18:42:34.0 發表在[ 實務 ]
在政府部門的行政事務、企事業單位及公司日常的事務中，我們經常遇到《會議記要》這種形式的公文文體被廣泛使用，《會議記要》上記錄了解決和處理了的許多重要事情，在《會議記要》執行的過程中，也常常產生分歧意見，形成糾紛甚至引發訴訟，如何界定《會議記要》的法律屬性，從司法角度對《會議記要》的執行而引發的爭議，尋求司法解決的途徑，成為司法界關注的焦點和難點。筆者對這個問題作了研究，現發表如下觀點，與同仁商榷。
《會議紀要》適用于記載和傳達會議情況和議定事項，它產生于會議后期或者會后，屬紀實性公文。《會議紀要》是根據會議情況、會議記錄和各種會議材料，經過綜合整理而形成的概括性強、凝煉度高的文件，具有情況通報、執行依據等作用。任何類型的會議都可印發紀要，尚待決議的或者有不同意見的，也可以寫入紀要。《會議紀要》是一個具有廣泛實用價值的文體，它有紀實性、概括性、條理性和可執行性的特點。
行政機關的《會議紀要》是行政機關公文的一種，是具有法定效力的文書，也是行政機關制定和發布的規范性文件之一，與同一機關制發的“決定”、“命令”等具有相同的法律效力。而公司等企事業單位和社會團體制發的《會議記要》，雖然涉及了具體的人和事處理，或者涉及了具體的財產關系和人身關系的處理問題，但與行政機關的《會議紀要》在法律屬性上存在本質的區別，它是區分行政法律事務和民事法律事務的關鍵。
筆者認為：根據《會議記要》記載事情的不同性質、不同內容、不同主體，可以將《會議記要》的法律屬性劃分為：決定的法律屬性、協議的法律屬性、備忘的法律屬性和證明的法律屬性，現分述如下。
一、決定的法律屬性
１、行政決定的具體行政行為具有可訴性。在行政部門下發的《會議紀要》記載的事項中，如果涉及的是某一個人或某一件事的具體問題的解決事宜，而產生了《會議記要》，只要該《會議記要》的內容涉及了具體人的人身權、財產權等相關權利問題，相對人認為該《會議記要》的具體行政行為侵犯了其合法權益，符合《行政復議法》或《行政訴訟法》關于提起行政復議和行政訴訟相關規定的，應當視為該《會議記要》屬于具體的行政行為，當事人可以提起行政復議或行政訴訟。
２、行政決定的抽象行為不具有可訴性。如果《會議記要》決議的內容涉及的不是具體行政行為，而是帶有普遍性的抽象的行政行為，不符合行政復議或行政訴訟的條件的，雖然該《會議記要》由政府或政府部門作出，仍不具有可訴性，當事人對這種《會議記要》主體提起行政訴訟的，不符合行政復議或行政訴訟的條件，人民法院不應當受理。
３、行政行為涉及的民事問題具有民事可訴性。《會議記要》是由政府部門或政府、以及政府以外的公司等企事業單位、社會團體作出的，但研究解決的內容屬于包括政府本身的民事權利在內的各當事人的民事權利問題，雖然《會議記要》對研究的人或者事作出了處理，并且產生了《會議記要》，但由于對象屬于民事權利范疇，不屬于行政職權解決的范疇，政府及政府以外的公司等企事業單位企業、社會團體不是適格的行政訴訟的被訴主體，即不具有行政可訴性，但可以引發勞動爭議、財產關系、人身關系爭議等民事訴訟，相對的當事人如果要提起訴訟的，只能提起民事訴訟。
４、被訴主體的確定問題。如果該《會議記要》的產生是由政府主管領導召集的，有許多行政單位領導參加的，研究的解決的問題也屬于一個行政機關職權范圍內之事宜的，應當以該主管的具體行政行為的部門作為被訴主體，而不應當以下發《會議記要》政府部門為被訴主體。如果被訴主體不明確的，可以將相關部門全部列為被訴主體，由法院審理以后根據審理的具體情況進行判定。
二、協議的法律屬性
政府或者政府主管部門召集相關行政部門、法人公司、企業、自然人等召開座談會等，研究、協調解決相鄰關系、各方當事人的財產關系或人身關系等，經研究達成一致意見，并由與會各方共同簽字后而下發的《會議記要》，屬于民事協議的性質，受民法和合同法的調整，當事人任何一方對該《會議記要》不履行或有異議而引發訴訟的，屬于民事訴訟，人民法院應當立案受理，并按民事案件依法審理。
三、備忘的法律屬性
《會議記要》在大多數情況下記載的內容，是一些議事的過程，討論一些解決問題的原則，尋求解決問題的途徑，為下一步解決問題開辟渠道或創造條件。因此，《會議記要》主要以備忘為目的，具有“立此存照”和“存檔備查”的特征。同時《會議記要》主要在制發紀要的機關內部流轉，一般不對全社會發布，作為制發《會議記要》的相關機關備查，所以，《會議記要》又具有備忘的法律屬性和法律特征。
四、證明的法律屬性
所有的糾紛都涉及了訴訟時效，特別是行政復議行政訴訟和民事訴訟，都有嚴格的時效限制，當事人超過了訴訟時效就超過了司法救濟的期限。如果當事人涉及的某件事情曾經過某個單位會議討論，并產生了《會議記要》，無論對該問題是否已經解決，或解決的是否適當，將在法律上可能產生中斷訴訟時效的作用，這就為當事人延長訴訟時效提供了證據，這種證據將具有延長訴訟時效的可能性。
另外，《會議記要》作為公文的一種，其證明力和可信度高于其它證據，在證據效力發生沖突的情況下，《會議記要》將起到無可替代的作用。
總之，在目前立法尚不完善，在人們對于《會議記要》這種公文的文體運用比較隨意的情況下，由《會議記要》引發的爭議在逐步增多，通過各種會議似乎已經解決了問題，卻似乎感到問題沒有解決，或者感到解決的不太滿意，在此情況下如何啟動司法程序，通過司法救濟的途徑解決缺憾，已經成為人們普遍關注的問題了。研究解決《會議記要》的法律屬性，判斷《會議記要》的司法救濟途徑具有現實性和緊迫性，有助于加強和完善我國的司法制度，更加切實地保護當事人的合法權益，以促使這種公文形式在現實生活中正確運用。
在當前立法的步伐還趕不上現實需要的情況下，解決這個問題的最佳途徑就有賴于最高人民法院以司法解釋的方式予以明確，以解決司法實踐中的困惑。
（作者：張忠義，甘肅璞義律師事務所）
［責任編輯 劉耀堂：YAOTANGL@126.COM
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