[ 王建軍 ]——(2002-6-20) / 已閱15871次
完善我國調解體系之構想
調解是指由第三者主持，對發生糾紛雙方的當事人進行說服教育，進行調停，排解疏導，促使糾紛當事人自愿達成協議而解決糾紛的一種活動。我國的調解制度經歷了漫長的發展歷程，已經形成一個較為完整的調解體系。我國的廣大民眾素有優良的傳統美德， 發生糾紛后， 絕大多數首先想到的處理方式， 就是尋求調解。我國的調解制度被西方譽為司法制度的“東方經驗”，深受人們的喜愛。 然而，隨著我國法制建設的不斷發展和完善， 各種調解制度在性質、職能、原則、程序、效力等方面的差異， 使得我國調解體系存在不足日趨顯露， 筆者在此略作探析， 提出完善之淺見。
一、人民調解、行政調解、仲裁調解和法院調解的區別與聯系
我國的調解制度主要有訴訟內調解和訴訟外調解兩大類，訴訟外調解主要包括人民調解、行政調解、仲裁調解，只有法院調解屬訴訟內調解。不論是何種形式的調解，其設置的目的都是為了解決當事人的糾紛，采用的方式方法都是通過說服教育、宣傳法律政策、促使當事人互相諒解達成和解協議，適用的原則基本都包括“自愿原則”、“合法原則”、“查明事實、分清是非原則”。但是，各種調解之間仍然有所區別，主要有：（1）調解的范圍。人民調解僅限于調處民間糾紛；行政調解也限定在各行政機關職能管轄范圍的糾紛，如治安調解的范圍就是因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理情節輕微的行為；仲裁調解主要是商務活動中發生的合同糾紛以及勞動爭議糾紛；法院調解則囊括了所有糾紛，包括自訴刑事案件。（2）調解適用的程序。人民調解、行政調解、仲裁調解均屬訴訟外調解，調解不是必經程序， 取決于當事人的意愿，調解未能達成協議的， 除仲裁機關可以作出仲裁裁決外， 人民調解委員會和相關行政機關是無權對糾紛作出處理決定，也不能依職權移送人民法院審理。 而法院調解則屬訴訟內調解，其中離婚訴訟的調解是法定必經程序，調解不成的， 人民法院應當及時作出裁判。（3）調解協議的效力。這里主要指強制執行的效力，人民調解、行政調解所達成的協議除當事人自覺履行外是沒有法律效力的， 當事人不能憑此調解協議為依據向人民法院申請強制執行，只能另行提起訴訟；仲裁調解所達成的協議也不盡有完全法律效力， 當事人向人民法院申請強制執行，仍然要經過人民法院的審查確認無誤， 否則，人民法院不予執行，當事人只能另行申請仲裁或提起訴訟；法院調解則具有完全法律效力，發現調解確有錯誤的，需要依照審判監督程序撤銷改判，否則，原調解仍需執行。
二、我國調解體系存在的不足與弊端
用調解的辦法解決糾紛，是我國處理民事糾紛的行之有效的具有中國特色的重要經驗，我國的調解制度對增進人民團結，防止矛盾激化， 預防、減少犯罪，維護社會安定，促進社會主義“兩個文明”建設發揮了積極作用。 然而， 我國調解體系仍存在許多不足與弊端，主要表現在：
①調解適用的原則不盡合理�，F有法律法規對調解適用的原則都有“查明事實、分清是非原則”、“合法原則”的規定，首先，要求調解要“查明事實、分清是非”的基礎上進行不切實際，調解強調的是當事人的合意，中國的老百姓大都還有“家丑不可外揚”的思想理念，有些不愿意公開糾紛的真正原因和事實過程，有些糾紛事實查得越清楚， 是非越明確， 更容易激發有理一方當事人的不滿情緒，得理而不饒人，反而增加了調解的難度，也不易使糾紛得到真正解決。既然調解是當事人自愿的，只要當事人能達成合法協議，那么，是否查清糾紛的事實，是非責任是否分清，也就沒有什么實際意義。反之， 不遵循這一調解的法定原則， 豈不是成了違法調解？其次，調解的“合法原則”， 應當包括程序上的合法與實體上的合法，從程序上看， 而調解并沒有程序上的規定， 幾乎隨時都可以進行，人民調解、行政調解、仲裁調解是這樣， 就是法院調解也是如此， 調解可以在訴訟程序中任何階段進行， 一審判決后提出上訴的， 二審還可以調解，終審判決后， 執行期間又可以再“和解”（調解）。調解在程序上無章可循，致使主持調解的人員濫用職權，隨意行使權力，違背當事人的意愿，想調就調，有的甚至打著所謂“化解矛盾、維護穩定”的幌子， 強行調解。從實體上看， 法院判決、仲裁裁決的實體合法性必須權符合法律的規定， 容不得絲毫差錯， 而調解達成的協議是當事人合意的體現， 當事人有處分自己合法權利的自由，只要調解達成的協議不違反法律禁止性規定、不損害國家、集體或他人的合法利益即可， 要求象判決、裁決一樣的合法是不切實際的。
②調解協議的法律效力規定不規范、不合理。法院調解的調解書和仲裁調解的調解書經雙方當事人簽收后即具有法律效力，而人民調解和行政調解所制作的調解書卻沒有法律效力， 一樣是第三者主持調解達成的協議，都是當事人自愿達成的合意， 得到的確是不同效果。司法實踐中，行政調解的調解書和人民調解所制作的調解書均不具有法律效力的，如工商行政管理機關對合同爭議進行行政調解，調解不成或者當事人不履行調解協議的，應當告知當事人申請仲裁或者起訴，治安調解只規定“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節輕微的，公安機關可以調解處理”，對調解達成協議是否有效未作規定，一方當事人不履行，另一方當事人只能提起訴訟。至于仲裁調解，雖說可以向人民法院申請強制執行，但是，仲裁調解書需經人民法院審查，若有《民事訴訟法》第二百一十七條第二款規定情形的，根據《最高人民法院關于人民法院對申請強制執行仲裁機構的調解書應如何處理的通知》的解釋，“受申請的人民法院發現仲裁機構的調解書確有錯誤的，不予執行，并通知原仲裁機構”，當事人則需重新申請仲裁或向人民法院起訴。由此可見， 將調解的效力因調解組織職能的不同而人為地加以劃分，這就容易使人們對“調解”產生誤解，也顯得調解合意的效力不平等。特別應當引起重視的是人民調解，我國的人民調解隊伍， 組織最龐大、分布面最廣， 大量的民間糾紛都是由人民調解委員會調處的，可以說是解決糾紛的第一道防線。而人民調解委員會調處糾紛達成的調解協議不具有法律效力，所作出的調解協議得不到法律認可，因而使人們對人民調解產生了不信任感， 認為這種調解起不了實際效用，致使當事人紛紛到法院訴訟，不僅加重了法院辦案壓力，也會削弱調委會的權威性和聲譽。
③ 調解的監督機制不健全。《民事訴訟法》第一百八十條規定“當事人對已經發生法律效力的調解書，提出證據證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，可以申請再審。經人民法院審查屬實的，應當再審”，在實踐中，由于調解協議是當事人親自簽字，即使是違法調解， 要求當事人提出“證明調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律”的證據，幾乎是險當事人于舉證不能，讓法院證明自身的錯誤又談何容易，非造成嚴重后果的， 大都也將錯就錯。第一百八十五條規定的“ 對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定， 人民檢察院可以按照審判監督程序提出抗訴”， 這里又僅限于判決和裁定， 人民檢察院對法院調解書提出抗訴的， 根據《最高人民法院關于人民法院關于人民檢察院對民事調解書提出抗訴人民法院應否受理問題的批復》的答復，“人民檢察院對調解書提出抗訴的，人民法院不予受理”，也就是說檢察機關無權對法院調解實施監督。而對于仲裁調解、行政調解、人民調解來說， 除了當事人申請執行或提起訴訟而由人民法院審查或審理外，可以說是沒有監督制約的。由于我國公民的文化素質、法律意識還普遍較低，特別是基層鄉村的農民，對法律規定一知半解， 甚至根本就不懂， 發生糾紛完全信賴于“政府”部門的處理。失去對調解合法性的監督，就容易導致部分主持調解的人員辦“三案”，有意偏袒一方當事人的越權調解、強行調解、惡意調解等違法調解的現象時有發生，也滋生了腐敗行為，使“政府”的公信度降低， 嚴重侵害了當事人的合法權益。即使違法調解行為被發現，也只是對案件進行再審，對違法調解的行為人缺少強有力的制裁措施予以懲處。
④調解缺乏時限約束�！睹袷略V訟法》第九十一條規定，“調解未達成協議或者調解書送達前一方反悔的，人民法院應當及時判決”，《中華人民共和國仲裁法》第五十一條規定“仲裁庭在作出裁決前，可以先行調解。當事人自愿調解的，仲裁庭應當調解。調解不成的，應當及時作出裁決”，都沒有對調解的時限作規定，致使為了追求調解結果而使糾紛久拖不決，也使得有些糾紛因時間的拖延越鬧越僵，給當事人的生產生活造成不便，還增加了司法資源的浪費和當事人解決糾紛的成本支出。
三、完善規范我國調解體系的模式構想
由于法院的訴訟程序較為繁瑣，大量事實清楚、是非分明的糾紛，就當事人的意愿而言是希望通過一種簡便的方式得以解決，特別是有些當事人對提起訴訟的偏見和誤解， 有的還忌諱打官司，一旦一方當事人向法院起訴， 對方當事人便產生對立情緒， 使原本較容易調處的糾紛無形地增加了解決難度，以至案了事未了， 不能真正消除矛盾。 因此，有必要對現有調解體系模式進行改革，以使各種調解制度更加規范完整，確保調解組織的工作成果，避免不必要的重復勞動 ，充分體現當事人的自主原則，讓當事人根據自己的意愿選擇最簡便快捷的處理方式，緩解和減輕各級政府信訪部門和法院訴訟案件的工作壓力，降低解決糾紛的成本支出。同時，加強各調解組織相互間的監督， 預防違法調解。
針對我國調解制度的存廢問題，學者們提出了許多改革建議， 有的提出廢除“法院調解”，將調解歸于行政職能部門和人民調解委員會，有的建議制定“行政調解法”，對行政調解加以規范，也有提出對行政調解和人民調解實行確認制度， 賦予調解的法律效力，等等。對此， 筆者認為，我國的調解制度，可以用訴訟程序來加以區分， 設置為“訴前”的調解和“訴后”的調解�！霸V前調解”是對于當事人發生糾紛爭議時，在未起訴前由第三者從中調停排解，使之達成和解協議，解決糾紛，而不進入訴訟程序�！霸V后調解”，是對于當事人發生糾紛后經調解未能達成協議或者未經調解直接起訴的，在人民法院的主持下，經調停而互相讓步，達成和解協議，既解決糾紛又終結訴訟程序。對處理糾紛的方法用“調解”來表述， 處理結果統一用“和解”表述。
筆者認為， 應當保持現有調解體系的框架結構， 即保持各中調解制度的存在， 仍然按照各種調解的分工進行運作， 在此基礎上，修改完善“調解協議”的法律效力問題，可以考慮制定“調解協議”法律效力確認制度，對原法院調解、仲裁調解具有法律效力的規定予以取消，將調解協議的法律效力的確認權統一規定由人民法院行使， 即由人民法院依據當事人的申請，對當事人自行和解或經有關部門組織（包括人民法院）調解達成的協議依法審查確認，統一制作規范格式的“和解協議確認書”（取消法院調解書的形式）送達當事人，確認“和解協議”的法律效力。也就是說，不論是法院調解或者是其他部門組織的調解，當事人所達成的合意，只有經過人民法院審查確認，才具有強制執行的法律效力。這樣，既可以將法院調解與其他部門組織的調解相互銜接起來，不以部門職權劃分等級，也可以鞏固部門組織的調解效果，增強調解的實際效用，同時，統一由人民法院對調解達成的協議進行審查確認，可以加強對調解的監督， 防止違法調解行為，有效的保護當事人的合法權益，還可以為人民法院的執行工作提供統一規范的執行依據。
四、“和解協議確認”的機構設置和職權劃分
確認和解協議的法律效力， 是一項極為重要的程序，是用調解方式解決糾紛的最后一道關卡， 要求具有較高政治素質、業務素質的人員來擔當此任，筆者認為，由法官來行使和解協議確認權是最適合的。因此， 可以在法院內部設置專職的庭室（ 取消現有部分法院的“訴前調解”或“庭前調解”的機構設置），稱之為“糾紛調和庭（室）”，專司此職。
“糾紛調和庭（室）”的職權主要應包括兩方面：1、審查確認當事人的“和解協議書”。有兩部分內容：a、對糾紛當事人于訴前自行和解達成的協議書或者經有關調解組織調停達成的和解協議書，根據當事人的申請，依照合法原則進行審查確認，制作規范格式的“和解協議確認書”予以確認；b、對進入訴訟程序而調和達成協議的，依法進行審查，制作 “和解協議確認書”予以確認。 2、調處解決糾紛。 對糾紛當事人未經有關部門組織調解或對調解達成協議反悔而徑行向人民法院申請調解的，由“糾紛調和庭（室）”依照當事人自愿原則、合法原則進行調和， 經調和達成協議的， 簽訂“和解協議書”， 并制作“和解協議確認書”予以確認，調和未能達成協議的， 依據申請人的意愿，移送審判或由申請人撤回。其特點是， 第一，自愿。 即強化當事人的自愿原則，對“訴前和解”當事人達成的協議，當事人可以向人民法院申請確認， 使之合意得到法律確認，而是否向人民法院申請確認，完全取決于當事人的意愿， 不是必經程序；對糾紛的解決方式的選擇，是申請調解還是提起訴訟同樣取決于當事人的自愿，任何部門組織和個人不得干涉。 第二，簡便。 即不受審判、仲裁的程序的限制， 調處糾紛的方式方法簡便靈活， 可以使當事人在一種較為寬松的環境下解決糾紛。第三，規范。即可以使各種調解有機銜接，避免脫節，可以有效地鞏固各種“訴前調解”的成果，發揮調解的功效， 避免重復調解，對“訴后和解”當事人達成的協議，將審查確認設定為必經程序，（訴訟案件可以憑“和解協議確認書”結案，取消原來調解結案的方式）與“訴前和解”相區別，使調解與審判、仲裁相對分離，避免主持人員集調解權和裁判權于一身，預防調解中的違法現象。對調解的效力一律采用“確認”的方式，制作統一規范的法律文書。
五、制定“調解法”的立法建議
要完善我國調解體系，需要對各種調解制度加以規范，據載，北京豐臺區法院率先進行改革， 在審判中已對合法調解協議書賦予法律效力，即對人民調解組織出具的合法調解協議，將被法院作為證據予以采用。許祖雄等33名人大代表也就目前我國現行調解制度缺乏統一規范，行政調解的作用及效力沒有得到充分發揮，提出了關于制定“行政調解法”的議案，表明制定“行政調解法”，以幫助彌補國家行政法制建設中的立法空缺，保障行政調解工作有效運行等。這些做法和建議， 都有利于我國調解制度的改革與完善， 但是，這還是不能避免使已經調處的糾紛再度審理， 即使制定了“行政調解法”，使現有的“行政調解”得以規范，還是不能解決現有我國整個調解體系存在的“調解協議的效力確認”、“各種調解的法律監督”等問題， 筆者認為，最根本的辦法就是從立法的角度對我國的整個調解體系進行統一立法，綜合現有關于調解的規定， 制定的《調解法》或者《調解通則》，明確人民調解、行政調解、仲裁調解、法院調解的職權范圍以及相互之間的關系，規范調解組織的職權范圍、調解適用的原則、調解程序和方法、調解時限、調解效力的確認、調解的監督、調解的執行等等，更好地發揮調解的實際效用。
筆者建議應當著重修改完善的部分為：①調解組織的職權范圍�？梢园凑宅F有法律法規確定的各職能部門的職權范圍不變，明確規定越權調解無效。②調解適用的原則。應強調保留“當事人自愿原則”；“合法原則”應限定在“調解達成的協議不得違反法律禁止性規定、不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法利益”的范圍，取消“查明事實、分清是非”原則。③調解程序和方法。對向人民調委會、行政職能機關、仲裁機構申請調解的，采用“當事人提出申請”的方法，以當事人自愿為原則，有關職能部門即可進行調解，不作程序上的限定。對向法院申請調解，可以規定適用調解程序的范圍，將現有可以適用簡易程序審理的案件規定調解為必經程序，這類案件未經調解不得提起訴訟。④調解時限。一是應增加對調解糾紛的時限規定，可以參照民訴法規定簡易程序的審限，以三個月為限。逾期不能調解達成協議的，調解終結，應告知當事人申請仲裁或提起訴訟；二是調解協議的生效時間，可修改為“調和達成協議，經人民法院審查確認，以和解協議為附件，制作和解協議確認書，由審判人員、書記員署名，加蓋人民法院印章，雙方當事人應于通知領取和解協議確認后5日內向人民法院領取，逾期未領取又未提出異議的，和解協議確認書即具有法律效力”，取消需經當事人雙方簽收后發生法律效力的規定，限定當事人反悔的時間。 ⑤調解效力的確認。取消現有法律法規關于調解具有法律效力的規定，對確認當事人合意之效力的權利規定統一由人民法院行使，規定“和解協議確認書是申請強制執行的有效憑證，未經人民法院確認的調解協議不具有強制執行的法律效力”。⑥調解的監督。增加規定“人民檢察院對已經發生法律效力的和解協議確認書， 提出證據證明調和違反自愿原則或者和解協議的內容違反法律的，可以提出抗訴，人民法院應當再審”，增強監督力度；制定違法調解的制裁措施，可參照民訴法規定的對民事違法行為的制裁。
總而言之，結合我國國情的實際完善我國調解體系，符合依法治國和以德治國并舉的策略，有利于使各種調解制度有機地銜接起來，消除存在的弊端，更好地發揮調解制度所具有的“解決糾紛、化解矛盾、增進團結、維護穩定”整體效用。
長泰縣人民法院王建軍
