[ 黃寶金 ]——(2009-8-4) / 已閱10095次
民事督促起訴制度探析
黃寶金 賴興平
民事督促起訴，是指檢察機關(guān)對負有國家或社會公共利益監(jiān)管職責的有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位不履行或怠于履行職責，案件性質(zhì)可通過民事訴訟獲得司法救濟的，檢察機關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行職責，依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益的制度。在工作實踐中，由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定缺乏可操作性造成了該制度發(fā)展步履維艱，檢察機關(guān)能否作為民事訴訟的起訴主體？民事督促起訴是私法上的權(quán)利救濟還是公法上的權(quán)利救濟？如何完善民事督促起訴等問題，各界爭議較大。面對諸多問題，筆者試圖從民事督促起訴及公益訴訟的理論基礎(chǔ)入手，對民事督促起訴進行實證分析，提出完善民事督促起訴制度的幾點思考。
一、民事督促起訴制度的特點
首先，民事督促起訴是檢察機關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行自己的職責，依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益。也就是說檢察機關(guān)作為原告參與到訴訟中是具有條件的。如果經(jīng)過檢察機關(guān)民事督促起訴后，有關(guān)監(jiān)管部門已履行職責或者以原告身份起訴，民事督促起訴整個監(jiān)督程序終結(jié)；如果經(jīng)過督促起訴程序，有關(guān)監(jiān)管部門在合理的期限內(nèi)仍然拒不履行監(jiān)管職責的，檢察機關(guān)才以國家利益代表的身份提起民事公訴。
其次，從性質(zhì)上來看，民事督促起訴體現(xiàn)的是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，是檢察權(quán)對國家利益、公共利益監(jiān)管部門的一種直接監(jiān)督，屬于對特殊民事領(lǐng)域的國家干預，是建議性的法律監(jiān)督權(quán)，而并非法律的一種特別授權(quán)，只是法律監(jiān)督權(quán)的當然運用。在目前缺乏法律明文規(guī)定的情況下，這樣至少可以最大程度地保持法律的權(quán)威性，保證法治的最基本的要求得到實現(xiàn)。
再次，從適用范圍來看，其重點是保護國有資產(chǎn)。主要是在國有土地等自然資源出讓開發(fā)過程中、公共工程招標發(fā)包過程中、國有企業(yè)改制過程中、國有資產(chǎn)拍賣變賣等過程中，國家或社會公共利益受到損害或者面臨受到損害的可能的條件下，才可以督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位向法院提起民事訴訟。而對于那些環(huán)境污染侵權(quán)案件、侵犯弱勢群體利益案件和社會公害事件并未作規(guī)定。
二、建立民事督促起訴制度的理論及實踐根據(jù)
1、建立民事督促起訴制度符合憲法、法律精神，是憲法原則在訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是社會主義民主形式的表現(xiàn)。我國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民”。人民享有憲法規(guī)定的民主權(quán)利，相應地，國家就有義務幫助人民實現(xiàn)他擁有的權(quán)利。但現(xiàn)實中，在社會主義條件下，必然存在權(quán)力所有者與使用者相分離的現(xiàn)象，人民還必須把管理國家事務和社會事務的權(quán)利委托給國家機關(guān)行使。雖然受托者的權(quán)利來源于人民，并且是人民基于對他的信賴而作出的自愿選擇，但當他從人民中分離出來作為人民行使權(quán)利的代表時，不可避免地會出現(xiàn)偏離人民意志的情況。《中華人民共和國憲法》第十二條第2款規(guī)定:國家財產(chǎn)神圣不可侵犯,禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞。要防止公職人員濫用公共權(quán)力，以權(quán)謀私，工作懈怠等現(xiàn)象，保障各級公共權(quán)力的正確行使。這就需要賦予人民直接監(jiān)督國家事務管理的權(quán)力。然而在我國現(xiàn)行的機制和體制下，尚未建立以私權(quán)制衡公權(quán)的體系，與公權(quán)力行使無關(guān)的個體介入公權(quán)力的行使過程或結(jié)果，缺乏程序上的保障。這種介入仍需借助另一種國家權(quán)力的力量，即以公權(quán)制約公權(quán)。因此，當某一受托者不按照人民的意志行使權(quán)利時，人民另行委托其他受托者依法管理事務，這為民事督促起訴制度產(chǎn)生了先決條件。《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條規(guī)定:人民檢察院行使檢察權(quán),保護社會主義全民所有的財產(chǎn)。檢察院基于民事督促起訴以國家利益、公共利益為本位,以公權(quán)力監(jiān)督為重心,符合我國檢察權(quán)的憲法定位，也滿足人民行使主權(quán)的需求，是社會主義民主在訴訟領(lǐng)域內(nèi)的具體體現(xiàn)。它將為人民帶來廣泛而真實地行使民主權(quán)力而管理國家事務和社會事務的新途徑，使社會主義民主在訴訟領(lǐng)域內(nèi)制度化、法律化。
2、建立民事督促起訴制度符合我國現(xiàn)行法制現(xiàn)狀，是“正當法律程序”的內(nèi)在要求，是法律監(jiān)督權(quán)的必然選擇。由于我國在司法實踐中存在著諸多審判盲區(qū)，尤其是對訴訟資格的嚴格限制，使得司法界在面對一些訴訟的時候無所適從。從感情上，法官們支持他們，但從法律上，有些訴訟又不得不駁回。以經(jīng)濟違法案件為例。經(jīng)濟違法案件雖然嚴重侵害了國家經(jīng)濟秩序和公有資產(chǎn)權(quán)益，但由于至今我國尚缺乏程序性的經(jīng)濟立法，實踐中除非受到經(jīng)濟違法行為侵犯的直接利害關(guān)系人起訴，法院對經(jīng)濟違法案件沒有審判權(quán)。這種審判盲區(qū)的最明顯表現(xiàn)，就是對經(jīng)濟違法案件告狀難、處理難。最為典型的例證莫過于國有資產(chǎn)流失案件了。要從根本上解決這一問題，我們只能求助于“正當法律程序”，建立起一種行之有效的制度，使一切組織和個人都可以根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，對侵犯國家及社會公共利益的違法行為有權(quán)向人民法院提起訴訟，由人民法院通過審判程序?qū)`法者給予必要的法律制裁。然而要建立起這樣的制度，不僅需要立法，而且要與我國現(xiàn)行三大訴訟法銜接配套，是一個相當漫長和復雜的過程。對于現(xiàn)在社會上的不法分子利用自己手中掌握的權(quán)力，鉆國家法律、政策的空子，侵占國家財產(chǎn)謀取個人私利，造成國有資產(chǎn)被非法侵占或國家利益被損害而無人提起民事訴訟的局面，就需要履行法律監(jiān)督職責的檢察機關(guān)從設(shè)計監(jiān)督制度入手，堵住國有資產(chǎn)流失的問題。目前，全國檢察機關(guān)都在積極探索和建立相關(guān)監(jiān)督制度。實踐證明，民事督促起訴制度在維護國家利益和社會公益、保障和改善民生方面發(fā)揮了積極作用，它們進一步健全和完善了法制，推進了我國法治化進程。
3、建立民事督促起訴制度符合我國國情，是維護公益、保障民生的有力監(jiān)督方式，是我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。由于國家利益和社會利益涉及到全體國民的共同福祉，涉及到全社會的可持續(xù)發(fā)展問題。強調(diào)對私有財產(chǎn)和個人利益實行平等保護的同時，我們必須更為關(guān)注對公益的保護。尤其是我國作為社會主義國家，公有制經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中占據(jù)著主導地位，對國有資產(chǎn)進行有效的司法保護是司法活動的重要任務，但現(xiàn)實生活中侵犯國有資產(chǎn)的情況卻屢見不鮮。首先，外資的大量進入使得中外合資的機會更為廣泛。不法外商利用中外合資的機會侵吞我國國有資產(chǎn)，以及地方管理部門與國有企業(yè)利用合資機會撈取地方利益或個人利益的現(xiàn)象，都有可能會出現(xiàn)。其次，隨著制造業(yè)從發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，一些嚴重污染環(huán)境的企業(yè)可能打著外資的旗號進入中國市場，工業(yè)垃圾進口將為我國的環(huán)境執(zhí)法帶來更大的困難。我國作為發(fā)展中國家，在進行工業(yè)化、實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，不應當繼續(xù)走發(fā)達國家“先發(fā)展，后治理”的老路子。應當強化環(huán)境保護意識，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展。雖然當前建立民事督促起訴制度并不能完全解決以上這些問題，制度的完善還存在著種種障礙，但該制度是在全面系統(tǒng)解決以上諸多問題中勇敢地邁出了第一步，在保護國家利益和社會公益方面有重要的價值和現(xiàn)實意義。
三、關(guān)于如何建立完善民事督促起訴制度的若干思考
如前所述，建立民事督促起訴制度的直接目的是為了主持社會正義、實現(xiàn)社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。那么在借鑒國外立法及司法實踐的同時，如何建立、完善民事督促起訴制度呢？筆者認為，應特別注意以下幾個問題：
1、民事督促起訴成立的前提既應包括違法行為已造成的現(xiàn)實損害，也應包括雖尚未造成現(xiàn)實損害但有損害發(fā)生可能的情形。即只要行為人有違法行為，無論是否有損害國家和社會公共利益的結(jié)果，檢察機關(guān)都應有權(quán)督促起訴，以更加有效地保護國家及社會公共利益和秩序，防止嚴重危害結(jié)果的發(fā)生，把違法行為盡量消滅在萌芽狀態(tài)。
2、正確認識和把握建立民事督促起訴制度的作用。筆者認為，民事督促起訴制度的作用應當是對國家機關(guān)執(zhí)法活動的補充，應當成為一種輔助性的制度。不能反客為主，更不能取代國家機關(guān)的執(zhí)法。
對監(jiān)管權(quán)的法律監(jiān)督須保持相當?shù)睦硇院涂酥疲鋵ΡO(jiān)管部門的裁量應當給予必要的尊重，以免影響到監(jiān)管的能動與效率。但前提是必須建立有一套民事督促起訴制度的相關(guān)程序，使違法者難逃法律的制裁，從而促進社會主義法治國家目標的實現(xiàn)。
3、從現(xiàn)行民事督促起訴的建立情況來看，其范圍是有限的：一是所針對的必須是國家利益和社會公益遭到損害。而監(jiān)管部門瀆職或監(jiān)管缺位,且無人起訴。二是所涉及的必須是民事違法行為。該民事法律關(guān)系的一方為國有單位（包括國有公司、國有企事業(yè)單位、監(jiān)管部門、公共團體），而且這種民事法律關(guān)系之上存在公共權(quán)力的管束。筆者認為從發(fā)展趨勢來看，不僅應包括國有資產(chǎn)流失案件，還應包括環(huán)境公害、侵犯弱勢群體和社會公共性危害事件，這樣才更符合社會主義市場經(jīng)濟及建設(shè)社會主義法治國家的需求。當然，這種監(jiān)督也不是無度的，應當考慮適當性原則及督促前置性原則。檢察機關(guān)應當先向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議書或督促起訴通知書，在有關(guān)部門拒不起訴后，由檢察機關(guān)提起民事訴訟。
4、民事督促起訴制度需要立法的支撐及三大訴訟法的銜接配套，防止出現(xiàn)法律規(guī)范性沖突和法律適用的不統(tǒng)一。民事督促起訴采用檢察督促起訴書的方式，這種督促起訴書缺乏法律上的強制執(zhí)行力。筆者認為，應通過立法設(shè)立配套的程序保障機制，確保督促起訴書的法律效力。并由此形成各種前瞻性和引導性的司法政策和司法依據(jù)等功能。只要能確保對監(jiān)管權(quán)的監(jiān)察、督促,以及提出建議能夠落實, 監(jiān)管部門能予以接受并履行職責,保護國家利益和社會公益,檢察監(jiān)督目的就足以實現(xiàn)。這樣既可以最大限度地減少檢察機關(guān)作為原告參與到訴訟中去，也將有利于約束檢察機關(guān)行使權(quán)力，并盡可能地減弱檢察機關(guān)介入民事訴訟帶來的負面影響。
5、從當代訴訟發(fā)展趨勢看，應加快憲法司法化進程，并逐步將憲法納入公益訴訟的范疇，由此發(fā)揮訴訟所獨具的排解紛爭和沖突，保護為立法所認可的各種合法權(quán)益。民事督促起訴是一種公權(quán)力監(jiān)督。因此，檢察機關(guān)要始終地、充分地尊重訴權(quán)主體的自主決定作用，避免督促起訴的壓迫性傾向。更不能由此取代當事人的訴權(quán)地位，不能影響人民法院對受督促案件的立案審查裁斷權(quán)及其他審判權(quán)的獨立行使。人民法院對于被訴的違法行為是否屬實進行審查。經(jīng)過審理．人民法院對于查證屬實的違法行為依法作出判決；對于事實不清、證據(jù)不足的起訴予以駁回，依法規(guī)范訴訟活動。
五華縣人民檢察院 黃寶金 賴興平
