[ 李娜 ]——(2009-8-23) / 已閱15763次
公正高效權威的社會主義司法制度理論與實踐問題的研究
李娜
胡錦濤同志在黨的十七大報告中強調指出，全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，必須“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。”我們要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以銳意進取、求真務實的工作作風，努力建設公正高效權威的社會主義司法制度，為實現十七大作出的各項重大決策和戰略部署而奮斗。
建立公正、高效、權威的社會主義司法制度，是建設中國特色社會主義制度的有機組成部分，是實施依法治國，建設社會主義法治國家基本方略的核心內容；是新形勢下確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安的客觀需要，也是鞏固黨的執政地位、提高黨的執政能力的必然要求；是對司法活動規律的新認知和新總結，是新形勢下人民法院自身發展的內在要求，努力把廣大法官及其他工作人員的思想統一起來，力量凝聚起來，探索建立公正、高效、權威的社會主義司法制度的方法和途徑，為全面落實依法治國基本方略，弘揚法治精神，維護社會公平正義，作出應有的貢獻。
建立公正、高效、權威的社會主義司法制度，是在新的歷史條件下堅持和鞏固黨的執政地位和領導地位的根本性措施，是改革和完善黨對司法工作領導方式和解決當前司法領域存在突出問題的正確選擇，是建立符合中國特色社會主義司法制度的必然要求。公正、高效、權威的社會主義司法制度，特別是審判制度，是維護社會和諧穩定、實現國家長治久安的必然要求。但是，隨著改革開放的深入進行，現行司法制度在運行過程中也暴露出一些問題和弊端，這些問題和弊端已經在一定程度上妨礙了我國社會主義司法制度的基本功能的發揮。
一、公正、高效、權威的社會主義司法制度的基本內涵
公正，是指在司法活動的過程和結果中堅持公平與正義的原則。司法公正包括實體公正和程序公正。實體公正是人們進行訴訟所追求的直接目的，程序公正是實體公正的保障。一個社會如果沒有司法公正，則不可能存在真正的公正；一個國家所設立的司法機關的活動體現不出公正，則會喪失設立的目的。
高效，是指司法機關追求司法資源的節約和司法資源有效利用的最大化。司法效率是司法公正的本質要求，沒有效率的司法不是公正的司法。任何一項訴訟爭議必須在合理的期限內解決才有意義，如果訴訟無止境地拖延，最終的裁判結果實體上即便是公正的，它對當事人和社會來說，實際上也是不公正的，即“遲來的正義為非正義”。
權威，是指司法機關應當具有的威信和公信力。司法權威是人們對司法的信賴，也是對司法公正的認同。司法的權威代表了法律的權威，代表了國家的權威、代表了執政黨的權威。只有人們相信司法是公正限制、約束權力而保護權利的時候，司法權威才會確立起來。沒有權威的司法制度不是完善的司法制度。
公正、高效、權威是社會主義司法制度的有機統一。公正是目的，是人類社會追求的最高價值目標；高效是要求，是我們黨司法為民的具體體現；權威是保障，是司法活動得以良性運行，實現社會公平正義的前提和基礎。
二、建立公正、高效、權威的社會主義司法制度迫切需要解決的突出問題
（一）司法權力的地方化。我國司法機關的設置與管理體制一直是按照行政區域設置的，司法機關隸屬并受制于地方。這使得司法機關難以抵制地方的不正當干預，造成有些司法機關不是以國家法律為裁判依據，而是以是否符合地方利益及領導人的意志為標準。由于黨政職能與司法職能混同，司法機關及人員沒有法定的職業保障，受當地經濟發展水平的制約，導致一些地方的司法機關受利益驅動在司法活動中帶有明顯的功利性，引發了不正之風和腐敗現象，嚴重地影響了司法公正。
（二）司法管理帶有濃重的行政色彩。我國司法機關的機構設置、職能設定、人員配備及內部工作程序等基本上是按照行政管理體系設計的。司法機關的院長、檢察長、審判員、檢察員等也對應行政級別，處理案件層層把關，實行首長負責制的請示匯報制度，任何責任都由“集體”承擔，司法程序不規范，司法行為隨意性大，司法責任制難以落實，給司法腐敗形成空間。
（三）司法監督制約機制不完善。我國對司法活動是多頭監督，但沒有形成一個嚴密健全的法制監督網絡體系，沒有用切實可行的法制措施將其變成有力的全程監督，斷層、脫節、失控現象突出。一是國家權力機關還沒有行使監督權力的具體操作程序和規則，對司法機關的監督只表現為“工作監督”，即限于各級人大根據同級黨委的意見選舉或罷免同級司法機關的負責人，聽取和審議司法機關的年度工作報告。二是司法機關內部制約監督不到位，檢察機關的監督只是一種事后監督，法院上下級監督是“自己監督自己”；三是紀檢監察的監督權利和責任不明確，程序操作不規范，監督效果不顯著；四是社會監督缺乏規范合法的渠道。這勢必出現沒有針對性的監督、盲目監督或者自由監督，勢必出現不必要的干預或者侵權，導致司法不公。
（四）司法運作程序缺乏規范。司法公正必須通過司法程序即訴訟活動的過程和結果來實現，而訴訟程序公正則是司法公正的關鍵環節。要使當事人在借助司法的力量定紛止爭的過程中，充分感受到法律的公正，那么即使司法的結果與當事人的主觀預期有差距，當事人也會自覺接受對自己不利的結果。這樣的裁判才能做到法律效果和社會效果相統一。實踐中，司法程序問題沒有引起應有的重視，訴訟制度設計不科學不合理，審者不判、判者不審現象普遍存在；許多最基本的程序沒有貫徹落實，存在諸如偵查活動、證據確認不公開，暗箱操作等突出問題。司法機關內部以大量的文件形式規定“隱形程序”，而當事人不知曉。程序不公正是影響司法機關和從業人員形象和社會公信力的最主要原因。
（五）司法人員整體素質不高。一些地方的司法人員法治觀念淡薄，濫用司法權，執法犯法；有的司法人員地位不中立，與當事人單方面接觸，職業道德差，行為失范；有的辦人情案、關系案、金錢案，權錢交易，枉法裁判，甚至充當黑社會的“保護傘”，等等。
三、建立公正、高效、權威的社會主義司法制度的基本原則
（一）堅持以社會主義法治理念為指導。社會主義法治理念為建立公正、高效、權威的社會主義司法制度指明了方向。社會主義法治理念，實現了一般司法理念與中國具體國情的有機結合，形成了依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導等具有中國特色的社會主義司法理論體系。反映和堅持了馬克思主義的指導地位；反映和堅持了從我國的基本國情出發的原則要求；反映和堅持了解放思想、實事求是、與時俱進的思想要求；反映和堅持了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。因此，建立公正、高效、權威的社會主義司法制度必須堅持以社會主義法治理念為指導。
（二）堅持黨對司法工作的領導。我國《憲法》規定：人民法院、人民檢察院依照法律規定獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。黨的十七大政治報告進一步強調：“建立公正、高效、權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。”司法機關越是以獨立的方式保證司法公正實現的程序，其維護黨的領導權威和實現人民利益的作用就越大。反之，勢必損害黨的領導和威信，動搖黨的執政地位。為保證司法公正，黨和國家就賦予司法機關相對獨立的地位，以防止一切非法的干涉和干預。這是保證我們黨科學執政、民主執政、依法執政的法律制度選擇。
黨對司法工作的領導，主要是政治領導、思想領導和組織領導，加強和改善黨對司法工作的領導，主要表現在：從路線、方針、政策上加強領導，指導司法工作沿著正確的政治方向發展，使之符合黨和國家的戰略目標；監督司法機關嚴肅、文明、公正執法，支持司法機關獨立、公正地行使審判權、檢察權；領導和監督政府提供開展司法工作所必需的物質保障；加強對政法干部隊伍的思想教育和紀律監督，提高司法干部的政治素質和品德修養，搞好廉政建設。
（三）遵循司法工作的內在規律。建立公正、高效、權威的社會主義司法制度，必須堅持和落實科學發展觀，遵循司法活動的內在規律。人類政治文明和法治文明的智慧成果和經驗總結證明，分權制衡是不可回避和必須遵循的一條普遍的法治規律。我國的根本制度和國情決定不能簡單地照搬照抄別國的具體模式，但科學配置、規范權力，實現國家立法、行政和司法權力以及司法系統內部權責的相互分立、合理配置和相互制衡，確保國家機器協調、順暢、高效運行，是非常必要的，也是充分發揮司法機關的職能作用，確保國家政治穩定和社會安定，推進依法治國進程，構建和諧社會所不可或缺的。司法活動具有六種特性：一是中立性。要求司法人員在案件辦理過程中，做到不偏不倚，居中裁判，公平、公正地解決當事人之間的訴訟糾紛。二是獨立性。即司法權依法獨立行使，不受其他權力的影響和不當干擾，只服從法律，對司法權只能實行監督而不是發令指揮。三是民主性。主要是指司法活動要公開接受權力機關、法律監督機關、社會組織、新聞媒體、公民、黨的紀檢監察部門的監督，防止司法權的濫用。四是被動性。司法權功能是有限的，只可被動行使，在訴訟活動中是被動的，即不告不理。五是程序性。司法權只能在程序提起之后在程序中運用，未提起程序及程序之外用權，則是司法權的濫用。六是終局性。司法權是國家最后的權力，是解決矛盾爭議的最后一道防線。如訴訟活動的過程和結果不具有終局性，沒有時間限制并可以不同理由反復上訴和修改，當事人就不會尊重法律裁決，并拒絕執行對其不利的裁決，就會嚴重削弱司法的公正和權威性，則社會無正義可言，國家也無秩序可言。建立公正、高效、權威的社會主義司法制度，無論從制度設計和技術性規則制定上，應該借鑒和利用現代法治國家的有益經驗和理論成果，尊重一切客觀規律，以期充分體現和發揮司法應有的功能作用。
（四）樹立和強化司法權威。司法權威是司法公正的保障。司法權威從本質上說應是一種通過制度獲得的公信力。在當前公眾對法律信仰尚未建立，司法的社會公信力不強，司法人員素質不高的條件下，必須從司法過程和行為本身營造和樹立司法權威，即國家通過立法授予司法機關最終裁判權，終局性的司法裁判是解決矛盾糾紛的最后結局，具有公定力、執行力和強制力，除法定的情形外，任何力量（包括案件當事人、其他國家機關）都不得動搖、推翻司法裁判，以獲取公眾對司法的信任和遵從，從而保證司法公正，達到定紛止爭，穩定秩序，促進和諧的目的。
四、公正、高效、權威的社會主義司法制度的幾點建議
回顧過去是為了展望未來。中國司法建設應在總結經驗教訓的基礎上不斷前行。
（一）改革現行司法體制的外部關系
司法機關對于行政機關必須保持財政、人事上的獨立地位，即不能被行政機關實際控制。否則，獨立司法就會落空。為此，應當對司法體制作如下改革。
1. 改革司法機關的地區設置
我國的司法機關可以參照西方一些國家的辦法，使司法機關的設置在一定程度上脫離行政區劃，即可以在全國各省級行政區劃以下劃分若干個與行政區劃相交叉的司法區，在每個司法區設置一個中級法院，其下按照司法工作需要設置若干基層法院；保留按照省級行政區劃設置的高級法院，全國設置最高法院；檢察機關與各級法院對應設置。這樣，就可以使容易受到地方行政干涉的基層、中級兩級司法機關擺脫地方利益和地方權勢，更好地獨立行使司法權。同時，為保證人大監督制度的落實，地方上可以由省級人大及其常委會直接監督基層、中級和高級司法機關的工作。
2.改革司法人事管理體制
地方保護主義對司法的影響主要發生在地市和基層兩級法院，有必要改革地市和基層兩級司法機關人事管理體制，取消行政機關對司法官員的人事管理調配權，而將司法官員的推薦、調配權交還司法機關，任命權提高到省級以上人大及其常委會。具體言之，就是由上一級（司法區或現行的地市級）司法機關考察后，提請省級司法機關向省級人大及其常委會推薦基層院法官、檢察官人選，由省級人大及其常委會予以選舉或者任命；司法區或現行的地市級法院和檢察院的司法官員，由省級司法機關考察后向省級人大及其常委會推薦選舉或任命。即便在當前一時不可能改變司法機關地區設置的情況下，也應將司法機關人事管理權限交給上級司法機關，即由上級司法機關為主進行考察、推薦，按照法定程序選舉、任命。為體現黨管干部的原則，一方面，司法機關的黨組織要加強對人事工作的管理；另一方面，地方黨委也可以向上級司法機關推薦人選，或者協助上級司法機關進行考察，但是最終確定人選的權力掌握在上級司法機關黨委或者黨組的手中。至于行政機關，則無權過問司法機關人事安排。這樣，才可以保證司法人員素質，解除其依法獨立辦案的后顧之憂，并且不使國家統一設置在地方的司法機關變成受地方保護主義左右的“地方化”的司法機關。
3.改革司法財政管理體制
聯合國大會《關于司法機關獨立的基本原則》第7條規定：“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行其職責，是每一會員國的義務。”這表明，保證司法機關足夠的經費和物質條件，是司法獨立原則的重要內容。目前我國實行的是中央財政與地方財政分灶吃飯的財政體制，中央司法機關和地方各級司法機關的經費，分別列支于與其級別相應的中央或地方政府的財政。這種財政體制必然使得地方各級司法機關的經濟利益與所在地方的經濟利益掛鉤，地方經濟狀況較好的，該地司法機關業務經費就足，司法干部工資福利待遇就好，反之亦然。這勢必使得一些司法機關在辦理涉及經濟利益尤其是本地與外地經濟糾紛的案件時，受利益驅動，而偏袒本地一方，或者以罰代刑，導致司法不公。另外，由于司法機關的經濟命脈掌握在當地政府財政部門手中，辦案如果受到行政部門干預，很難挺起腰桿進行有效抵制，而影響司法獨立。應當認識到，司法機關“司”的是國家的法，無論其等級高低，都是國家的而非地方的司法機關。所以，要改革司法機關經費管理體制。可以參照國外比較普遍的做法，由中央財政統一列支司法經費，即可由最高法院和最高檢察院每年分別作出全國法院、檢察院下一年度的財政預算，提交全國人大審議通過后，由中央財政撥付“兩高”，用于全國法院、檢察院的業務和工資福利等開支。這樣，就使司法機關擺脫地方利益和行政機關的影響，得以依法獨立行使職權。
（二）改革審判方式，確保程序公正
審判方式的改革首先應以審判公開為核心，公開審判的實質就是要當庭舉證、質證、認證和裁判，案件事實調查和認定的整個過程都應當在法庭公開。其次要改革審判方式：一是庭審方式要從詢問制向對抗制轉變，強調當事人舉證，加強對證據的質證和開庭辯論，充分發揮當事人及其訴訟代理人參與訴訟的積極性。把開庭審理的過程真正變成調查案件事實、核實證據和雙方當事人說理辯論的過程；二是審判方式要采取法官的獨立負責的責任制，改革現行合議制與審判委員會制，建立主審法官制。改變現行中的審判集體負責制，要改變審者不判、判者不審，審與判脫節的狀況，取消層層審批制度，使參加案件審理的主審法官享有獨立裁判的權力，同時讓其真正獨立地負起責任。合議庭與審判委員會應對主審法官起監督和指導作用，但不能代替主審法官承擔責任，一旦出現錯案，應由主審法官個人承擔責任。同時還要確定法官獨立審判必須遵守的行為規范，并且對違反該行為規范的后果作出具體規定，從而在制度上確保審判是在嚴格遵循訴訟程序的前提之下實現的。三是簡化訴訟程序，真正體現“兩便”原則，避免重復勞動，以最少的訴訟消耗，取得最佳的審判效果。擴大簡易程序的適用范圍，實現案件繁簡分離，從機制上確保案件審理的快捷高效，使一般經濟糾紛，能得以及時處理，及時解決。四是凡是能夠調解，當事人也愿意調解的，開庭前可以調解，庭上庭下也可以進行調解。調解不成的，應當及時依照民事訴訟法的有關規定由審判庭予以受理和審判，不應久調不決。
（三）強化司法監督機制，懲治司法腐敗
懲治司法腐敗，實現司法公正，是一項長期的任務，要解決這個問題，根本措施是靠推進司法改革，完善司法監督機制，從制度上保證司法機關依法公正地行使審判權和檢察權。我國的新聞輿論素來以正面報道為主，司法、行政、權力機關之間未形成有效的權力制衡機制，由于缺乏必要的監督和制約，必然導致司法權的專橫和濫用，司法腐敗的出現也就不足為奇了。加強和完善我國的司法監督機制，充分發揮司法監督的作用，應著重從以下四個方面努力：
1．建立有效的內部監督機制
為了保障實現審判管理體制的正義價值，必須建立并實行嚴格錯案追究制度。權力的約束和制衡是防止腐敗的重要手段，隨著審判組織的獨立和法官職權的擴大，必須大力強化對審判主體的制約和監督，保障實體正確。對獨任審判員錯誤裁判，應由獨任審判員承擔責任。對合議庭成員評議案件時，故意歪曲事實，曲解法律，致使合議結果錯誤，造成錯判的，由導致錯誤結果產生的成員承擔責任。對審判委員會研究案件，違背事實，曲解法律，導致錯案發生的，由有過錯的審委會委員或主持人承擔責任。對院長、庭長工作不負責任，好人主義，知錯不糾，導致錯判的，要由院長、庭長與有過錯的法官分別承擔相應的責任。要客觀分析產生錯案的原因，準確界定錯案范圍，嚴格執行錯案追究程序。區分錯案性質、過錯程度，把錯案責任追究到人，保障實體正義價值的實現。對司法人員在司法程序中的職務犯罪行為，要根據刑事訴訟程序進行處理。
2．強化檢察監督
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